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反贪变迁

本文来源于《财经》杂志 2016-12-13 13:59:44 我要评论(0
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梳理反贪局的来龙去脉可以发现,在反腐机构设置上,成立一个兼容处理党纪、政纪和法纪在内的机构设想,自上世纪80年代末期出现后存在至今

《财经》记者 王丽娜/文 李恩树/编辑

京浙晋三地试点地区检察院的反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防部门,人事已经冻结。2016年11月初,监察委员会试点方案公布,监察体制改革正式启动。试点地区检察机关的反贪、反渎、预防职务犯罪部门,被整合进新成立的监察委员会已成定局。

年末岁尾,不少反贪检察官在翘望,反贪等部门是否整建制转隶?这次反腐败机构的调整,或将彻底改写他们和检察机关的反贪故事。

反腐败机构的设置,与贪污腐败的形势密切相关。上世纪80年代,贪污腐败现象滋生蔓延,催生了中国首个反贪局于1989年在广东挂牌成立。六年后,最高检察院(下称最高检)成立反贪污贿赂总局(下称反贪总局),检察机关反贪工作渐趋专门化、正规化、法治化,在反腐大业中发挥重要作用。但同时,检察机关反贪又面临一些地方化、行政化、办案成效不高的尴尬。

梳理反贪局的来龙去脉,还可发现,在反腐机构设置上,成立一个兼容处理党纪、政纪和法纪在内的机构设想,自上世纪80年代末期出现后存在至今。

从无到有

反贪局脱胎于检察机关原经济检察部门,1989年8月18日,首个反贪局即广东省检察院反贪污贿赂工作局在广东挂牌。时值改革开放后,贪污腐败蔓延。1982年,中共中央、国务院《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》特别提到,走私贩私、贪污受贿等严重犯罪活动明显增加,在少数地区、少数人员中还相当猖獗。

1988年,时任广东省检察院检察长肖扬萌生在广东率先成立反贪污贿赂专门机构的想法,并就此向最高检时任检察长刘复之提交一份报告,后获得批复同意。

针对当时态势,如何反对腐败并设置机构,在高层并非没有争议。

肖扬在其公开著述中称,在1989年5月的一次出访途中,刘复之向其谈到,一位中央主要负责人曾在不同场合反复强调,“现在要有一个专门机构搞反贪污、受贿,不然很难搞。要有专门手段、专门技术。” 刘老回忆称,这是一种“大廉政”思想,“1988年前后,确实有这么一股风,要成立一个大廉政委员会,取消检察院反贪污、贿赂这个职能,交由大廉政委员会或别的什么机构来行使”。

“大廉政”的思路在最高检反贪总局四局副局长詹复亮于2011年发表的《论反贪局的建设和发展》中,有更详细的记载。

詹复亮称,1988年,中共中央主要领导同志在两次会议上,都谈到对当时贪污贿赂犯罪现状的看法、反贪污贿赂存在的问题和应该采取的对策等,“并认为检察机关与监察部门分成多个部门,一个掌管犯罪侦查,一个掌管行政处理,值得研究,鉴于我们国家迄今还没有一个强有力的机构同贪污、贿赂犯罪作斗争,为此提出可以设想成立一个兼容处理党纪、政纪和法纪在内的某个机构,如类似香港的廉政公署、新加坡的反贪污局等,去从事惩治贪污贿赂等腐败行为的工作”。

但另一种观点则认为,宪法和有关法律将刑事司法中的反贪污权赋予了检察机关。1982年宪法已确定“一府两院”的设置和检察院是国家的法律监督机关。1979年的刑事诉讼法明确,贪污罪、渎职罪等由检察院立案侦查。

1988年10月,最高检向中共中央报送《关于检察机关把反贪污受贿列为打击经济犯罪重点的报告》。该《报告》从有关法律规定和检察机关打击经济犯罪的实际工作等,说明检察院的经济检察部门是反贪污受贿的专门机构,并提出检察机关依法把反贪污、受贿犯罪列为第一位工作。这份《报告》得到了中央主要领导同志的同意。

很快,在广东成立首个反贪局的设想提上日程。肖扬著述称,挂牌前夜,他将有关批复和准备挂牌的公告等,电传给刘复之。刘复之看后对名称“广东省反贪污贿赂工作局”提出异议,他的意见是加上“人民检察院”几个字。广东方面连夜制作了新牌子。

27年反贪路

首个反贪局在广东成立,实行举报、侦查、预防和情报一体的工作模式。随后,各地检察院相继成立反贪局。1995年,最高检反贪总局正式挂牌也就顺理成章。反贪总局挂牌前一年,中央纪委和国务院下属的监察部合署办公。

最高检首任反贪总局局长罗辑对《财经》记者称,改革开放后,腐败形势伴随经济发展不断发生变化。在上世纪80年代,重点打击的是经济领域价格“双轨制”下走私贩私和投机者为获得差价的非法倒买倒卖等行为,“权力的腐败也表现在这些方面”。进入90年代后,房地产逐渐市场化,土地腐败、工程建设腐败和与政府行政审批权相关的腐败日益严重。

罗辑于1990年进入最高检工作,先后在当时的控告申诉检察厅、贪污贿赂检察厅工作。接触反贪后,他陪同最高检时任检察长张思卿去了贵州、广西围绕腐败和反腐败做调研,发现腐败问题比较突出。

中共十四大以来,反腐受到更多重视。从1993年起,每年中央对党风廉政建设和反腐败工作专门研究,并确定了领导干部廉洁自律、查处违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风的反腐败三项工作格局。

为贯彻反腐败的部署,最高检在1993年发布《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》,明确各级检察机关对涉及县处级以上干部要案线索的初查要放开,初查结果向同级党委和上级检察机关备案。分(检察分院)、州、市检察院负责初查涉及县处级干部的案件线索;省、自治区、直辖市检察院负责初查涉及厅局级干部的案件线索,最高检负责初查涉及省部级和中央国家机关司局级干部的案件线索。

罗辑称,1994年,他和同事在其他案件中发现了首都钢铁公司原董事长周冠五儿子周北方的涉案线索,“由这个案子,又发现了北京市原常务副市长王宝森案的线索,再后来牵出北京市原市委书记陈希同案”。

“北京这一系列案件在全国影响很大,说明腐败形势严峻,反腐需要强化。反贪总局的成立,借助了这个大的形势。这时向中央提出成立反贪总局,便得到了认可。经过半年多的筹办,反贪总局在1995年11月宣布成立。”

反贪总局的设立在国际国内引起各方关注。罗辑称,当时在最高检门口,反贪总局的牌子(后来被取下)只比最高检的牌子短五公分。成立之初那几年,有旅游车行至最高检门前,导游会介绍说,“这是反贪总局办公的地点,最高检也在这里办公。”

反贪总局和地方反贪局成立后,查办了一大批有影响的贪污贿赂犯罪大案要案。

中共的反腐败领导体制和工作机制,在1997年中共十五大中明确为,党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与。反贪因承担对贪污贿赂等职务犯罪的侦查职能,为推进反腐倡廉作出重要贡献。

但检察机关反贪也有尴尬的时候。最高检曾查办过财政部一个司长的案子,牵涉到在河南省的一个项目。“案件线索是从河南来的,河南有关方面担心影响与财政部的关系,就向河南的检察机关追查,是谁向最高检报告的。” 罗辑称。

这与检察机关的双重领导体制不无关系,地方各级检察院受同级地方党委和上级检察院的双重领导。罗辑认为,人财物受制于地方,对检察院依法独立行使检察权有所影响,虽然目前的司法改革提出去地方化和行政化,但并不能完全解决这一问题,检察机关难以独立行使检察权。

罗辑说,一些地方对涉及当地主要领导干部的案件会遮掩。这类案件虽由个案引发,但有的波及到一片。“不捂就发生官场地震,有些领导就会跟检察院说就此打住,不再深追。”

另外,各地反贪局作为检察机关的内设机构,在各地成立后规格不一,反贪局长的职级也不尽相同,这都影响了反贪的权威性。

进入21世纪,反腐败斗争依然严峻复杂。近年来腐败又呈现新特点,领导干部利用人事权和审批权,搞权钱交易、买官卖官等现象突出,官商勾结、利益集团勾结、腐败家族化和帮派化等,出现衡阳贿选案、周永康利益集团案、山西塌方式腐败等。“中共十八大之后,提出要把权力关进制度的笼子里,现在的问题是,怎么完善权力的制衡机制。”罗辑称。

近年来,中央纪委领衔的纪律检查机关在反腐中表现突出。罗辑分析其中的一个因素是,大部分官员是党员,受党纪监督,而纪律监督的起点低。比如,官员吃了一顿不该吃的饭,或乘坐公车办私事,纪委就可以介入,抓住一个小毛病,一审查就可能发现更深的问题。但检察机关有一定的立案标准,没有相关证据不能立案,只是初查,如不立案,查办力度有限。

反贪总局自身也在改革。2014年11月,最高检副检察长邱学强接受媒体采访称,在反贪总局经历从无到有近20年发展中,一些影响办案成效的问题逐渐暴露出来,“特别是机构设置不合理、力量分散、案多人少、统筹乏力、装备落后等问题日益凸显,已经不能完全适应反腐败斗争新形势的需要”。

因此,中央批准成立了新的反贪总局,从级别上强化反贪部门地位,整合力量、优化职能,有利于其集中精力直接查办大案要案,增强其开展反腐的独立性。

但现行反腐格局的大调整还在后面。此次六中全会公报首次将监察机关与人大、政府和司法机关并列提出。随后,监察委试点提上日程。

罗辑认为,此次改革将提升反腐的独立性、权威性和效率,他估计试点地区约20%的检察干警将会因此改变身份。

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