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雄安一唱天下白:规划角度看雄安蓝图构建

本文来源于《财经》杂志 2017-04-21 14:38:19 我要评论(0
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雄安新区选址已经明确,发展定位、建设原则、规模布局、重点任务等也已确定。接下来,笔者感到还有大量的研究论证工作要做,一些关键环节有待破题

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房地产问题本质上是土地制度问题。未来要创新城市国有土地使用制度,结合新区实际审慎选择土地供应方式,既促进形成房地产市场健康发展的长效机制,落实“房子是用来住的,不是用来炒的”原则;又发挥土地公有制的优势,支持城市基础设施建设,形成可持续财税模式,促进城市长期可持续发展。图/CFP

文/董祚继

近日,中央关于设立河北雄安新区的决定引发社会海量议论。笔者注意到,对于这样一项被中央定性为“千年大计、国家大事”的重大决策,舆论的声音并不一致。有质疑甚至有批评并非坏事,但这不是本文要探讨的主题。

与一些怀疑雄安新区是否必要、选址是否恰当、会否步某些新区失败后尘等观点不同,我想从规划专业的角度来探讨设立雄安新区与我国区域空间科学理性规划的关系。

雄安新区与优化京津冀区域格局

其一,设立雄安新区可以实现京、津、冀“三赢”。北京城市过大,“城市病”很重,大家已有共识。而在如何解决北京“城市病”问题上,历来存在争议。方案之一是“迁都”,这在国外有韩国、巴西的先例,但在我国不行,既不符合中国人求稳图治的文化传统,也会遭致中央集权的官僚体系的反对,还要面临极高的重建成本和社会内耗。另一个选择是控人,这也是北京市多年在做的,但效果不彰,只要首都的科技、教育、金融等资源优势还在,控人的目标就难以实现。

在这种情况下,从调整行政区划入手就成为重要选项。曾有一个将河北省“一分为三”方案,即将环北京的廊坊、保定、张家口、承德划入北京,将唐山、秦皇岛、沧州划入天津,将河北省剩余的邢台、邯郸、衡水三市与石家庄一起组建“石家庄直辖市”。这个方案不仅使华北大省遭到肢解,民意基础未必坚实,也会进一步刺激京津两市的摊大饼式外扩,无助于解决京津的“城市病”问题,实属下策。

相比之下,在河北腹地设立可以比肩深圳经济特区和上海浦东新区的国家级雄安新区,显然高明得多。一是由中央支持,着力建设集中承接地,使北京非首都功能疏解不再“纸上谈兵”;二是与京津两市保持一小时交通的“反磁力”距离,使三地既相对独立又相互促进,可有效保证京津冀协同发展战略落地;三是逐步建成远景规模约2000平方公里的现代化新城,在珠三角、长三角城市群之外,打造又一个世界级城市群,显著提高国际竞争力。同时,保持了河北省行政区划的完整性,有利于河北加快发展、补齐短板,从而创造京、津、冀三地皆“赢”局面。

其二,设立雄安新区可以抑制环北京区域无序建设乱象。笔者去年参加了国务院大督查对天津、河北的督查活动,总的感觉,京津冀协同发展战略提出以来,三地各自做了大量工作,特别是环北京县区招商引资热情很高,“筑巢引凤”可谓不遗余力,但在一体化发展特别是疏解承接北京非首都功能这个核心问题上却“雷声大、雨点小”,鲜有实质进展。究其原因,主要是三地发展差距太大,出于各自利益,很难一致行动。但引发的新问题却不少,突出表现在区域功能定位不清,产业同质化严重,竞相搞政策优惠。北京非首都功能没有疏解多少,但一些县区却借疏解之名搞了大量重复建设,比如,北京的某个开发区甚至高校就同时在天津、河北多地设立分园区、分校,疏解功能是假,圈地圈钱是真。环北京周边县区房地产开发更是高烧不退,长此下去只会使首都越长越“肥”。

设立雄安新区,集中建设非首都功能承接地,既有利于推动北京非首都功能疏解,也有利于新区在错位发展中迅速做大做强,打造北方新增长极;还有利于推动环北京各县区的多元、特色发展,避免分散、同质化和外延扩张造成资源浪费、产能过剩,维护良好市场秩序。

其三,雄安新区具有较强的资源环境承载能力。雄安新区的设立做了大量前期论证和科学评估工作,资源环境承载力评价即是其中之一。2016年,按照党中央、国务院部署,国土资源部会同有关部门编制了《京津冀协同发展土地利用总体规划》,规划编制的重要基础就是资源环境承载力调查评价。评价结果显示,雄安新区所在区域的建设用地限制性因素少,几项关键性因素中,活动断裂和突发地质灾害均不存在,地面沉降轻微或一般,土壤环境清洁或较清洁,浅层地下水未污染或轻污染,自然适宜性总体较好。如果再加上地理区位优越、生态环境优良、开发程度较低、发展空间充裕等条件,雄安新区建设用地的综合适宜性较高,在整个京津冀地区都具有明显优势。这也为新区高起点高标准开发建设奠定了坚实的资源环境基础。

雄安新区与国土空间规划

一是提供了国土集聚开发的重要示范。今年初,国务院印发了《全国国土规划纲要(2016年-2030年)》,首次提出推进国土集聚开发,明确在资源环境承载能力较强、集聚开发潜力较大的城市化地区,打造若干国土开发重要轴带和开发集聚区,引导人口、产业相对集中布局,构建多中心网络型开发格局。推进国土集聚开发,既可以解决地方政府自行划定开发区,造成国土无序开发、过度开发问题;又可以集中生产要素,通过点上开发促进面上保护,避免分散开发、外延扩张对资源环境的破坏,实现发展与保护有机统一。

可以说,雄安新区正是在推进国土集聚开发方面先行一步,特别是其高起点高标准的开发定位和2000平方公里规模的开发远景,使其完全有可能建成京津冀区域新的开发集聚区,在建设国家竞争力高地的同时,实现集约用地、内涵发展,从而为推进国土集聚开发作出重要示范。

二是提供了人口经济密集地区优化开发的重要示范。2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》,提出在环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区构建三大优化开发区域,率先加快转变经济发展方式,调整优化经济结构,提升参与全球分工与竞争的层次;在发展方向和开发原则上,提出优化空间结构、城镇布局、人口分布、产业结构、发展方式、基础设施布局、生态系统格局等。从推进生态文明建设、优化国土开发格局来看,这无疑是正确之举,但几年来实施情况并不理想。根本原因是相关规划总体上停留在“理念”层面,规划实施缺乏有效抓手,仅靠地方落实明显乏力。

雄安新区的设立,不仅动员国家资源介入相关规划及其实施,在建设理念、建设目标、建设准则上明确了基本要求,而且在用地规模、布局和时序上明确了空间实体,使规划的实施有了可靠的平台和抓手,再加上未来各项配套政策措施的跟进,就使规划的编制和实施成为统一的整体,也因此,优化开发才能从理念层面真正进入到落实层面。

三是提供了新时期国土空间规划理论方法的重要示范。在对待空间开发问题上,各种学说、理论很多,其中不乏似是而非的观点。有认为规划无用的,主张放任市场调节;有怀疑科学理性规划的,提倡“非理性”多元规划,等等。但从空间规划实践看,市场经济国家从未放弃对土地开发的政府干预和规划管控,一个实施良好的规划也从来没有真正脱离“科学理性”的轨道。雄安新区的选址,尊重城市发展的自然和经济规律,既注重做好区域空间经济分析,反映市场需求;也注重做好资源环境承载力评价,充分体现自然基础。其决策依据是扎实的,这也为新时期国土空间规划作出了重要示范。

把雄安新区打造成精明增长

和可持续发展的典范

雄安新区选址已经明确,发展定位、建设原则、规模布局、重点任务等也已确定。接下来,笔者感到还有大量的研究论证工作要做,一些关键环节有待破题。

比如,新区发展方式问题。雄安新区目前是一张白纸,如何在一张白纸上画出体现“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”要求的蓝图来,是面临的最大考验。笔者认为,尽管雄安新区发展空间广阔,发展潜力巨大,但还是要强化精明增长、紧凑城市理念,坚持集聚发展、集约用地,切不可贪大求洋、摆阔显威。“罗马不是一天建成的”,“千年大计、国家大事”的雄安新城也绝不可能“速成”,只有着眼百年工程,从容建设、精益求精,方能留下传世巨作。

又如,城市文化建设问题。文化是城市的灵魂,是城市生生不息、长盛不衰的根本。可以说,雄安新区成败的关键,不在于城市硬件建设,而在于城市软件打造,特别是城市文化培育,后者正是雄安的短板。好在中央高度重视这一问题,通知中已经明确“坚持保护弘扬中华优秀传统文化、延续历史文脉”。要把城市文化建设作为新区规划发展重中之重,结合区域文化、历史传承和时代要求,着力培育城市文化,打造属于自己的城市精神,外塑形象,内聚人心。

再如,城市房地产问题。房地产是城市发展的重大问题,目前全国高房价与高库存并存,一方面城市发展高度依赖房地产,另一方面房地产市场的畸形发展已经对经济社会造成重大负面影响,可以说成也房地产,败也房地产。

雄安新区必须吸取教训,创新房地产发展模式。房地产问题本质上是土地制度问题。未来要创新城市国有土地使用制度,结合新区实际审慎选择土地供应方式,既促进形成房地产市场健康发展的长效机制,落实“房子是用来住的,不是用来炒的”原则;又发挥土地公有制的优势,支持城市基础设施建设,形成可持续财税模式,促进城市长期可持续发展。

(作者为国土资源部调控和监测司巡视员,编辑:苏琦)

关键字: 风起 单车 封面 财经
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