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整治“开墙打洞”,封堵小门店,能为北京疏解多少人口?

本文来源于《财经》杂志 2017-05-15 20:06:48 我要评论(0
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按照北京市的计划,2017年将整治约1.6万处“开墙打洞”商铺。图/视觉中国

轰轰烈烈的“开墙打洞”整治行动,迫使众多小商户重新考虑生计,他们有的选择离开北京或转行,但仍有不少人决定留守。

《财经》记者 熊平平/文 朱弢/编辑

“这次或许要离开北京了。”北京市东城区东板桥街上的快递店老板吴迪(化名)正在考虑何去何从。这条街道面临着整治,大批通过“开墙打洞”方式改造出的商铺将被封堵,吴迪的店面正在封堵之列。

不仅东城区,自2017年初以来,北京全市都对住宅的“开墙打洞”现象大力整治,并纳入市政府“疏解整治促提升”三年规划。

按照北京市的计划,2017年将整治约1.6万处“开墙打洞”商铺。

封堵“开墙打洞”的商铺,将本属于建筑的窗户、墙体还给建筑,既有对建筑安全因素的考虑,也有对古城文建、市容秩序的维护,而究其深层原因,则再次体现北京疏解非首都功能,降低中心城区人口密度的思路。

《财经》记者对多地走访发现,因店铺被封堵,从事零售、餐饮的不少小商户被迫重新考虑生计,他们有的选择离开北京或转行,但仍有不少人决定留守。

封堵小门店

北京东城区黄化门街9号。大门紧锁,门口贴着“封”、“拆”字条醒目,提示该屋属于违法建设、违规“开墙打洞”小门店,字条落款“景山街道办事处”。

这种情景在黄化门街上并非个例,街道另一端63号的三个门脸,水泥的封堵痕迹清晰可见。墙壁上的政府文件显示,景山街道办在3月3日时就已发出拆封通知,要求违规开墙打洞居民15日内自行拆除、封堵,逾期未改者,街道办将组织执法部门整治,并于5月2日后开展大规模封堵行动。

黄化门街是北京市整治“开墙打洞”的一个缩影。2017年初,市政府决定实施“疏解整治促提升”三年专项行动,封堵“开墙打洞”是一项重要内容。

“开墙打洞”指住宅楼一楼居民拆除窗下砖体、部分墙体,将墙壁、窗户改成商铺门脸。

北京居民楼的“开墙打洞”随处可见,且由来已久,这些被改造出来的商铺大多被业主出租获益,承租经营者多为外来人口。据时任市人大代表、朝阳区奥运村街道工委书记张永红在2014年的一份议案中透露,根据不完全统计,仅临街首层,全市“开墙打洞”商铺就有20万处。

“开墙打洞”的历史不短,治理也一直没有间断。政府文件显示,早期对“开墙打洞”的治理只是个案,个别严重影响建筑安全、区域治安的才会被封堵。朝阳区政府官网显示,2012年3月,该区对劲松大街两侧居民楼涉及“开墙打洞”、影响房屋安全的32家商铺进行拆除。2013年,该区还提出“深化对户外广告牌匾和开墙打洞行为的整治”。

政策收紧始于2014年。这年1月的北京“两会”上,张永红建议对全市20万处临街开墙打洞进行联合执法治理。此后,朝阳区将“开墙打洞”列入夏季环境大整治六大专项治理行动。据《新京报》报道,2014年至2016年,北京各区陆续对沿街民宅“开墙打洞”进行封堵,其中,东城区清查357处,朝阳区封堵2560处。

2017年政策继续加码。北京市政府年初就安排北京市工商局牵头开展“开墙打洞”整治专项行动,计划在2017年全市整治“开墙打洞”约1.6万处,其中城六区约1.56万处。

继续人口调控

“开墙打洞”现象出现已近30年,为何此时加大整治力度?

北京市工商局解释,“开墙打洞”一直是城市管理中的恶疾顽症,居民未经批准擅自改变房屋原有结构,破坏建筑承重和抗震效果,存在安全隐患,且对市政市容、城市绿化和消防安全产生负面影响,其经营活动还存在噪音、油烟、异味和扰民等危害。

东城区嵩祝寺西巷一位居民是整治行动的拥护者,他说,沿街的小门店虽然给周围居民带来方便,但也存在扰民现象,在沙滩后街被整治之前,白天挤满游客,深夜经常有人喝酒闹事打架,餐馆油烟污染严重,整治后,“整个胡同都安静整洁了”。

建筑安全、噪音扰民等原因背后,更深层原因是北京对人口压力的疏解。年初公布的“疏解整治促提升”专项行动方案明确,整治“开墙打洞”与疏解区域性专业市场、疏解部分公共服务功能、地下空间和群租房整治等10项措施,是疏解非首都功能,优化首都发展布局,降低中心城区人口密度,推动京津冀协同发展的必然要求。

按照《北京城市总体规划(2004-2020年)》要求,2020年北京总人口规模应控制在1800万人左右,但2011年公布的人口普查数据显示,北京常住人口为1961万人,也就是提前十年突破了人口规划。

2015年3月的全国“两会”上,北京市常务副市长李士祥透露了新的人口控制计划:到2020年,北京人口总量将控制在2300万人。此后,“2300万”不仅多次见诸官方文件,更被上升到地方立法层面。比如,2017年3月公布的《北京城市总体规划(2016年-2030年)》(草案)中,仍延用“长期控制在2300万人左右”的口径。

北京市“十三五”规划将调整产业结构作为控制人口的重要手段,提出四环路以内区域性物流基地和专业市场调整退出,部分教育医疗等公共服务机构、行政企事业单位有序疏解迁出,城六区常住人口比2014年下降15%左右。

首先被疏散的是大型批发市场,西城区的动物园服装批发市场的商户被引导前往河北白沟、永清、天津、廊坊、怀来等地投资。东城陆续关停了东环里市场、万朋文化批发市场、望星隆菜市场等十多家大中型市场,海淀关停了明光寺农副产品综合批发市场、天下城市场、润都市场等。

2017年1月,北京市发改委称,今年将完成动物园地区、大红门地区、天意等批发市场的撤并升级和外迁。

先期启动的大型市场外迁之后,小型、分散式的外来个体经营者成为新的疏散对象,“开墙打洞”房屋的承租主体正是这一人群。

是走还是留?

走在朝阳区松榆北路、东城区景山东街、海淀区圆明园北墙外的21号院等街道,路边曾经的店铺正门皆被封堵,店内设施基本都已搬空。失去了经营场所的人们去向何方?

东城区东板桥大街36号是一家家常菜馆,老板刘霞(化名)来自河南,已在北京待了超过十年。如果自己的饭店不被封堵,她和丈夫打算长久经营下去。但刘霞也承认:“这条街迟早会被拆封,只是时间问题。”

多年前,刘霞夫妇一直在新街口经营餐馆,因为修建地铁,只得搬至东板桥大街。东板桥大街南近景山公园,西邻北海公园,北接南锣鼓巷,游客众多,这是刘霞选择此处开店的主要原因。现在是继续在北京寻找下一个商铺,还是选择离开?她还在犹豫,如果留在北京,面临更高的成本,“几乎所有住宅改造商铺都封堵了”,如果去租商用商铺,“租金太高”。她说,如果饭馆确实开不下去了,就和丈夫回老家。

与家常菜馆相隔约30米的果蔬店在此经营了八年。老板张雯(化名)直言,即使她的店可以继续开着,也难以维持,因为附近大量店铺关门,大部分需求消失。她已决定回安徽老家谋生。

《财经》记者走访朝阳北路延静东里小区时了解到,这里原有的沿街商铺主要是三类,零售超市、餐饮店和果蔬店,有实力的经营者会在北京寻找商业店面,更多则要回老家,或转往二三线城市。

还有一些经营者并不甘心就此放弃自己的产业,在朝阳北路、金台路沿街,仍有许多店铺被封堵后继续营业。延静东里的吴桔在北京待了20多年,现在该小区一楼经营理发店,原来的店门被封堵后,顾客只能绕道小区大门进入店铺。吴桔称,这家理发店她经营了近10年,尽管面朝大路的门被封后会影响新顾客,但10年间攒下的大量老顾客,仍能够维持自己的生计。

朝阳北路沿街住宅商户于2015年便被治理,所有沿街门脸全部被封堵。但类似于吴桔这样坚持经营的店铺不少,在延静东里沿街一层,有打印店、照相馆、装潢公司、足疗店等,延静里小区沿街一层开有运动装备、广告印刷、毛线、理发等门店,这些店铺基本依靠老客户生存,封堵沿街门面对经营影响较小。

一些商铺经营者被迫离开的同时,也出现“回流”趋势。金台路红庙北里沿街段于2016年4月被封堵,但从红庙北里24号楼至金台路地铁站350米距离内,有11家店铺陆续开业。其中一家零售店刚刚开业一个月,老板解释,自己重新回到红庙北里开店,主要是周围居民有购物需求。

能疏解多少人口?

北京对“开墙打洞”现象大力整治同时,各界亦对其影响、效果讨论热烈。

首先是关于封堵底商店铺的合理性。支持方认为,开墙打洞有损建筑安全,过多底商对小区居住环境、治安、消防产生影响,疏解底商对老胡同也是一种保护。清华大学城市规划系主任吴唯佳认为,从改革开放初政府默许到当下强力整治,背后是“开墙打洞”自身暴露出诸多问题,市容市貌、交通秩序、城市安全等难以满足北京新的城市发展定位。

反对者则提出多个层面的质疑。随着规模性整治,大批零售店、生活服务店关闭,这影响了市民的便利性。一位软件工程师通过软件获取了2017年4月北京地图上的便利店数量,并与上海进行对比。数据显示,北京便利店数量为6848家,上海12193家,“北京面积是上海2倍,便利店却仅有上海一半多”。

朝阳区潘家园底商被封堵后,当地居民只能去京客隆、物美等超市购买日用品,“距离远、排队长、结账麻烦”,附近居民莫林说,底商离开小区,给其生活购物带来诸多不便。

此外,北京市建筑设计研究院副总工程师苗启松认为,普通居民无法分清建筑的填充墙、承重墙,也不能对打洞位置有专业把握,私自开墙打洞应该予以制止。但一位不愿具名的建筑师却指出,开墙打洞对不同结构建筑的影响存在差异,对钢框架、木框架几乎没有影响,砖混结构虽有影响,但打洞位置、形状是决定因素,“门窗就是墙上的洞,如果不能开洞,房子压根就不能使用”。

那么,通过“开墙打洞”等整治手段,是否能够实现疏解人口的初衷?

目前,尚无权威数据披露通过整治“开墙打洞”能够疏散多少人口,但零星信息可窥豹一斑,东城区和平里街道办事处主任丁选云在接受《北京晚报》采访时透露,通过封堵青年沟路上的136户“开墙打洞”商户,有2000余名流动人口被疏解,平均下来一家商户对应10名流动人口。照此粗略计算,如果北京实现2017年全市整治1.6万处“开墙打洞”计划,影响人群将近20万。

政府调控人口手段可分为直接和间接,直接调控指政府代替个人和家庭决定去留,间接调控则是政府通过杠杆来影响个人和家庭迁移决策。整治“开墙打洞”行动属于间接调控手段,通过对建筑的改变来影响店主的去留,通过在全市开展封堵住宅区自开门脸,底商经营成本增加,自愿选择去留。

中国区域科学协会副理事长肖金成表示,临街商铺是城市的稀有资源,可满足本地居民与外地游客的需要,一但被封堵,城市的相关功能就会丧失,“通过整治‘开墙打洞’调控人口不值得鼓励”。

整治“开墙打洞”确实可能疏解一部分人口,但若要真正治理北京的“大城市病”,需要解决的是发展路径问题。“只有周边城市有机会、有吸引力,人口才会自觉流向外地。”吴唯佳说。

目前,北京对资源的吸纳能力是周边城市无法比拟的,在区域发展失衡的现状下,北京通过大规模整治“开墙打洞”行动,能否真正疏解零售小业主,需要时间检验。

(本文首刊于2017年5月15日出版的《财经》杂志)

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