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为避免“穿新鞋走老路” 涉海管理进入调整阶段

本文来源于《财经》杂志 2017-07-18 17:46:00 我要评论(0
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与海洋经济相关的一系列新思路、新政策频频出炉之际,各个层级的涉海管理体系及方法亦进入调整阶段,以避免“穿新鞋走老路”的尴尬。

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虽海洋经济在整体经济中的占比不高,但是企业的活力和后劲确实挺足。图/视觉中国

《财经》记者 焦建/文 苏琦/编辑

“十三五”期间中国海洋经济发展的基本模式,在近期公布的两项规划中,经过“一先一后、一内一外”的相互补充,被勾勒出了大致图景。

6月20日,国家发改委及国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》(下称《设想》),这是中国政府首次提出针对“一带一路”建设的海上合作方案;而在5月份,广受业界关注的《全国海洋经济发展“十三五”规划》(下称《规划》),亦正式出台。

因这两项“顶层设计”均事关海洋经济全局且内容衔接,故有学界人士将其称之为“姊妹文件”。举例而言,在《规划》中被简单提及却未阐释的“全球海洋中心城市”概念,是在《设想》中才出现了具体规划;此外,因需与一系列新战略、新思路配合,《规划》与《设想》亦皆变得“海味浓郁”了不少。

与“十二五”规划相比,“上述规划增加了向海经济、海洋中心城市、海洋生态文明建设等几大块内容;强调了‘一带一路’的重要性,且将‘一带’和‘一路’作为有机整体,将沿海地区也作为统一的重点开发区域;还吸取了地方不少政策建议”。广东海洋大学副校长、广东海洋经济与管理研究中心主任朱坚真如此对《财经》记者评析称。

新思路、新政策频频出炉之际,使得中国以往的海洋规划及管理方式已稍显“跟不上趟”。各个层级的涉海管理体系及方法亦已进入调整阶段,以避免“穿新鞋走老路”的尴尬。其结果如何,或将影响“十三五”期间中国海洋经济发展的快慢。

新提法 新亮点

建设“海洋强国”,是中国近年来一系列涉海规划及政策的主旨思想。

“历史上我国农耕文明繁荣,却掩盖不了国家和民众海洋意识的薄弱。长期以来,仅只是从‘兴渔盐之利、仗舟楫之便’”的视角来看待海洋,重陆轻海,缺乏从战略高度认识海洋,致使中华民族错失了两次海洋意识觉醒、海洋大发展的机遇。”近日,国家海洋局局长在《人民日报》发文指出。

随着周边地区安全形势变化,以及在海洋资源开发、利用过程中不断遭遇摩擦,中国对海洋的重视程度不断提升,对作为建设海洋强国前提和基础的海洋经济开发的热情,亦在迅速升温。

一般而言,海洋经济包括两大方面:主要海洋产业和相关经济活动。中国海洋产业主要涵盖海洋油气业、海洋生物医药业等众多产业部门,其中海洋石油工业、滨海旅游业、现代海洋渔业和海洋交通运输业是举世公认的四大海洋支柱产业;而相关的经济活动则包括海洋调查、海洋环境保护、海洋预警预报等。

“海洋经济水平可作为衡量一个国家开发、利用、管控海洋能力的标准。壮大海洋经济,破除海洋瓶颈,加快新动力转换是新时期发展的需求,也是扩大国内有效需求,拉动国民经济持续增长的重要有效途径。”6月30日,在由中国现代国际关系研究院和国发智库研究院等共同主办的“2017海洋经济发展论坛”上,中国现代国际关系研究院副院长傅梦孜称。

观念影响行动,随着海洋经济发展逐渐进入决策者视野,相关产业亦迎来了深度调整的机遇:一方面,中国已将原先的主要海洋产业由12个增加至14个;另一方面,在国家近期出台的一系列与制造业相关的政策中,也包含了与海洋装备制造业有关的政策;此外,在今年5月18日,中国海域可燃冰首次试采成功,还让相关话题在业界热炒之余,也进入了广泛的大众视野。

瑜不掩瑕。据国家海洋局公报显示:2016年中国海洋生产总值占国内生产总值9.5%。从结构看,虽与十多年前渔业占据产值的“半壁江山”情况相比已有较大改观。但在海底油气等领域中,仍与先进国家有着较大的差距;与2010年时的占比9.7%(总值38439亿元。有学者指出这其中只有40%是统计自海洋产业增加值,60%为相关产业,故实际比例仅为5%左右)相比,亦有所下降。

也正因如此,中国在近来的一系列涉海“顶层规划”中,均会提出各类旨在令海洋经济实现跨越式发展的新安排。

“从《规划》内容来看,有关海洋经济一系列新提法的加入,从建设层次来看,是从试点省份下放到市一级,且从体制机制及资金扶持方面,都会有较强的推动作用。这意味着‘十三五’期间的聚焦落地效应会更加增强,也会在‘一带一路’、参与全球海洋治理方面做得更实际一些。”国家海洋局海洋发展战略研究所刘堃博士对《财经》记者指出。

参与《规划》研究和建议的北大汇丰商学院海上丝路研究院高级研究员、秘书长张春宇则认为,对比“十二五”相关规划,《规划》除强调海洋经济的国际布局和国际竞争、突出新兴战略行业发展外,主要“亮点”有两个:

其一是大幅度增加了有关发展海洋服务业的内容,包括提出要针对海洋旅游业、航运服务业、海洋文化产业、涉海金融服务业、海洋公共服务业等领域进行规划。

从全球经验来看,世界海洋经济强国近年来大多处于海洋产业结构从“资源开发型”向“海洋服务型”转变阶段。与之相比,张春宇称,“近年来中国海洋服务业也得到了快速发展。但问题在于,中低端航运服务业发展速度较快,海洋金融、保险、海事仲裁等附加值较高的高端海洋服务业均处于起步阶段,部分领域甚至处于空白状态,亟待培育。”

其次,则是在国内首次提出要建设“全球海洋中心城市”这一新概念。“推进深圳、上海等城市建设全球海洋中心城市,在投融资、服务贸易、商务旅游等方面进一步提升对外开放水平和国际影响力,打造成为‘21世纪海上丝绸之路’的排头兵和主力军。”《规划》提出。

在目前的海洋经济研究界内,对这一概念尚未有统一的定义,但可大致分为:一类依靠历史积淀逐步集聚形成,如伦敦;另一类则依靠战略性海洋产业带动相关配套高新技术产业、金融和法律服务业等上下游产业的快速发展,如新加坡及奥斯陆。

协助相关部门引入这一概念的张春宇指出:其基本范畴超越了传统的国际航运中心概念,不仅要具备航运、物流以及相关服务业优势,还必须是海洋金融、法律等高端海洋服务业的领导者、海洋科学技术和海洋发展体系的创新者和引领者。

研读这一概念,在很大程度上与提升海洋服务业水平有关。为帮助深圳、上海建设“全球海洋中心城市”,《设想》也提出了要求:一、在投融资、服务贸易、商务旅游等方面进一步提升对外开放水平和国际影响力; 二、建设“中国邮轮旅游发展实验区”; 三、发展海洋装备制造业,构建海洋油气资源开发带和油气产业集群。

“这一概念在国内提出,意味着中国的海洋管理部门认同其在带动地区海洋经济发展中的关键性作用。中国要在最高层次的海洋产业聚集区方面对标全球最高水平,参与全球竞争。”张春宇称。

深圳劣优势

对于日益成长为华南乃至全国创新桥头堡的深圳而言,被称为“中国硅谷”可谓实至名归。但被推举建设全球海洋中心城市,对于中国其他不少沿海城市来说,可能并不觉得那么“服气”。

从先天条件看,深圳的优势是作为位于珠江出海口的全国经济中心城市和国家“一带一路”建设重要城市,东临大鹏湾,西连珠江口,南接香港,连接南海和太平洋,拥有257.3公里的海岸线,海域面积1145平方公里。

但新近公布的一项数据则显示:2016年深圳市海洋生产总值为1480亿元,约占全市国民生产总值的8%,低于全国的9.5%。单一的数字不足以反映整体问题,但在数字之外,令深圳海洋产业界普遍担心的是:其相关产业基础及规划准备并不充足。

“邀请相关专家来讲课时,对方就说,与资源禀赋和区位优势相比,深圳海洋经济产业的规模真是不匹配。”深圳市特区建发海洋产业发展有限公司一位负责人称。在近日深圳的一次会议上,国家海洋局战略规划与经济司司长张占海亦指出了其一系列短板,比如在海洋科研和教育方面不足,缺少国际性多边涉海机构等。

“要建设全球海洋中心城市,产业板块、科技板块、文化板块缺一不可。作为一个只有30多年发展历史的移民城市,深圳海洋文化板块不提了;从产业角度来看,其涉海现代服务业、法律、会计等比不上香港;从科技角度来说,青岛才是中国的海洋科学城,其海洋科研实力至今仍全国领先。中国入选建设全球海洋中心城市的城市数量应该增加。”中国海洋大学海洋发展研究院副院长韩立民对《财经》记者分析称。

值得指出的是,上述诸般不足,大多已不新鲜,但在过去数年中,它们并未影响国家在出台涉海政策时对深圳的“偏爱”:2015年11月,国家海洋局明确“以深圳为试点、创建基于生态系统的国家海洋综合管理示范区”;2016年5月,国家旅游局同意在深圳蛇口区域设立“中国邮轮旅游发展实验区”;2016年11月,国家海洋局又批复深圳为全国首个海洋综合管理示范区。

在解析其背后原因时,张春宇认为:“在国家‘海洋强国’战略和‘一带一路’建设背景下,需要一个既有雄厚经济实力和科技创新能力,又有发展海洋经济先天优势的城市,通过其示范和带动作用,引领全国海洋经济共同发展。”

“深圳具备了这样的条件。”张春宇称。在其看来:深圳虽确实存在缺乏全面、系统、长远的海洋经济发展规划,缺乏高端海洋产业集群,海洋科技力量薄弱,缺乏自由港发展的制度基础等一系列问题,但瑕不掩瑜,其也同时具备自贸区、保税区等叠加的制度优势、创新优势、区位优势、后发优势。

简而言之,产业而非单纯区位,未来而非以往,应是深圳频获“政策礼包”的重要因素。此外,在不少业界人士眼中,深圳在发展海洋经济时的起点虽然较低,但近年来却抓住了一个核心要点,那就是“让市场说话”。

已在国际海洋通讯、工程领域分别实现了技术突破和业务拓展的华为及中集,或可形成佐证:“经过九年多的努力,华为交付的项目已遍布了亚、非、拉、欧盟各州,累计部署了海底通讯光缆2.8万公里。在全球海洋通讯领域打破了美、欧、日的垄断,占有了珍贵的一席之地。”华为技术有限公司副总裁蒋亚非在参加前述论坛进行发言时称。

今年2月,中集来福士海洋工程公司亦完成了D90超深水半潜式钻井平台“蓝鲸1号”的命名和交付,该平台3月时抵达南海作业区域开始国家(可燃冰)勘探租约。此外,中集来福士近期还交付了海洋牧场项目,拓展挪威深海养殖业务、海上发电船业务。

4月28日,由中集集团联合海油工程、中兴通讯等10余家企业发起组建的深圳市智能海洋工程制造业创新中心正式揭牌成立。该创新中心是正在组建的深圳十大创新中心之一,致力于推动海洋装备高端化、智能化发展。

“站在深圳角度看,虽海洋经济在整体经济中的占比不高,但是企业的活力和后劲确实挺足。不仅如此,其产业发展往往是由中集、华为等全球TOP类的企业在各类产业端的各个环节进行推动,政府做得更多的是资源统筹与配合等服务工作。”广东省海洋发展规划研究中心海洋室主任原峰对《财经》记者称。

2013年,海洋产业被列入深圳市未来产业。同年出台的《深圳市海洋产业发展规划(2013-2020年)》则提出:每年财政将安排专项资金,重点优先发展海洋电子信息、海洋装备、海洋生物、邮轮游艇等四个产业领域,积极培育海水淡化、天然气水合物(可燃冰)、深海矿产、海藻生物质能等海洋资源利用产业。

如今看来,它们中的不少已开始进入开花结果的收获期。“从第二三产业来看,深圳既有高端海洋装备制造,又有太子湾的邮轮母港;从第一产业来说,深圳的远洋捕捞业其实也在发展。比如之前深圳是不做金枪鱼捕捞的,但是因推出了一系列财政帮扶政策,就有公司愿意来经营,现在基本上把广东的市场都覆盖掉了。”原峰称。

在这一过程中,深圳既有的金融及人才优势,亦在为其相关产业门类的发展增添外部环境助力。以海洋金融为例:因涉及各类高风险、高收益的业务门类,进入门槛很高。“以往资本愿意涌入互联网金融等赚快钱的领域,但随着整体环境的变化,随着前海自贸区的建设,已经有越来越多的资本和金融企业开始关注(海洋金融)这一块。”深圳的一位产业金融从业者称。

针对上述一系列短板,深圳亦在有意识地进行弥补。《财经》记者获悉,因涉及相关提法的修订,深圳市目前正在修订和完善《深圳市“十三五”海洋经济创新发展示范工作实施方案》。其总体目标为:到2020年时,深圳将聚焦海洋高端智能装备和海洋生物医药产业创新发展示范,建立起服务效率高、示范意义大的机制和政策支持体系;此外,还形成以前海、大鹏东西两翼为重点,以深圳湾、大鹏湾、大亚湾、珠江口所形成的天然海洋湾区为核心,湾区经济外溢拓展功能突出,规划有序、定位明确的海洋产业空间,实现海洋科技创新能力全国领先。

“短板不可能在短时间内补齐,应通过产业化平台,逐渐倒逼基础研究的发展,从而形成产业化的持续驱动力,真正提升深圳海洋产业的国际竞争力。”深圳一位海洋经济研究人士近日建议称。

针对打造全球海洋中心城市,张春宇认为最关键的一步是迅速寻找自身的优势,实现差异化发展。例如,其需要建设“四区一中心”,即建成国际领先的现代海洋产业集聚区、南海共同开发先行区、“21世纪海上丝绸之路”国际合作示范区、亚太海洋科技和人才集聚区、“21世纪海上丝绸之路”海洋金融中心。

在这一过程中,张春宇建议深圳须遵循以下原则:一、树立蓝色经济理念和大海洋思想,坚持高度陆海统筹和海陆产业联动,建立海陆复合型产业体系;二、坚持高端引领。以海洋新兴战略性产业为重点,以海洋高新技术产业和海洋金融业为核心;三、坚持生态优先,倡导蓝色海洋发展理念,着力构建海洋生态产业体系。

此外他还认为,除深圳和上海作为“领头羊”外,青岛、宁波、大连等地也要形成具有自身突出特色的、具有区域领导能力的区域性海洋中心城市。

走老路之忧

“开发新型海洋经济也好,建设全球海洋中心城市、拓展向海经济也罢,每一轮国家政策出台背后,需要担心的重要一点,是各地讲起新故事背后的真正意图,是不是还要继续走填海发展、走临海工业的老路子。”一位海洋经济研究人员对《财经》记者表达了自己的担心。

从市一级层面来看,《财经》记者近日在广西北部湾地区的一些地市进行的调查亦显示:在“十三五”期间,受制于一系列客观与主观原因,沿海相对落后城市想要摆脱上述路径依赖,难度着实不低(相关报道见《财经》2017年第15期,“北部湾一体化再攻坚”)。

从省区一级来看,近年来,诸多以海洋谋篇的区域发展规划纷纷被列入国家战略层面:辽宁沿海经济带、天津滨海新区、山东半岛蓝色经济区、福建海峡西岸经济区、广西北部湾经济区等由北到南在中国东部沿海相间排布;连素有“沿海无海”之称的河北也提出打造“沿海经济隆起带”,由点及线的“海洋经济带”已初具雏形。

但在不少学界人士眼中,这些发展规划存在着重复建设、同质竞争现象严重的一系列问题。这一方面会造成资源的浪费和国际竞争力的不足,另一方面各地无法发展具有自身特色、具有比较优势的产业。

“比如很多沿海省份中,相邻的城市都要有类似的港口,甚至每个县都建设有类似的港口。因为大家都看到,港口的布局能够影响城市经济的布局,甚至决定城市的区划分布和发展。但问题在于,港口太多,货物太少,就会内讧不断,成本提高。”前述研究人员称。

上述一系列问题,在全国层面已形成了“标准答案”式的表述方式:重近岸开发,轻深远海域利用;重资源开发,轻海洋生态效益;重眼前利益,轻长远发展谋划的“三重”与“三轻”矛盾严重;产业园区建设雷同、产业结构雷同;传统产业多、新兴产业少;高耗能产业多、低碳型产业少的“两同、两多、两少”问题比较突出。

有知悉相关情况的人士向《财经》记者透露,正是因为要试图解决上述一系列难题,国家在审批地方版的涉海“十三五”规划时,相关标准提升了不少,也希望从地方开始寻求问题解决的一些新思路。

以作为中国海洋经济大省的广东为例:在“十二五”期间,其海洋生产总值从8253.7亿元增加到13796亿元,年均增长10.8%。2015年该省海洋生产总值占全国海洋生产总值比重超过20%,连续21年居全国首位。

但在其《广东省海洋经济发展“十三五”规划》于今年6月初左右印发前,便曾经历过修订过程。

“在此之前,广东的规划与国家的规划有衔接不上的地方。这一方面源于在制定规划时相关知识不足,一些新提法又是国家最近才刚刚提出来的,比如向海经济、比如湾区经济,需要吸收进去;另一方面,广东此前的版本还是有点陆地和海洋割裂发展的意思,用传统的思路去开发海洋,有明显的‘海味不浓’的感觉。”朱坚真称。

他认为:广东的海洋经济总量不低,但主要集中于少数几类行业,且很多计算方式和口径也不太规范。“我们要评判一个地区的海味浓不浓,一般是五大指标体系,包括经济、社会、自然资源、体制机制和科技教育,100多个子项目。广东在经济上的得分不低,其他都不是很高。所以其只能算海洋经济大省,不能算是强省。”

在“十三五”期间,为突破上述瓶颈,广东需要解决的一个核心难题在于:其产业区域分布并不均衡,存在市场技术跟资源不匹配的现象。例如,其海洋产业中高尖端的内容不多,在技术支撑方面,又显得比山东、天津、上海要弱。

“除了深圳的后发优势很明显之外,粤东和粤西的优势是不明显的。但广东的海岸线又集中在这两个地方,于是形成了落差。”朱坚真称,“要解决问题,一是要选择重点开发区域应放在资源优势明显的地方,一是要立足于长期开发思路,选择长远利益重过短期利益,不要老是选择那些短期见效的项目,且老是变来变去。”

除此之外,综合多位相关人士的观点,广东海洋经济发展在“十三五”期间还将遇到以下两大难题,它们是全国各涉海省区均会普遍遇到的考验,因此亟待国家层面进一步进行全面统筹:

首先,是多年来一直未曾解决的“群龙治海”难题。例如,涉及到跟周边国家海域边界争议的,与外交部有关;涉及到海上走私、进出口设备等,与海关有关;涉及到油气进出口,与商务部有关;涉及到海上渔业,与农业部有关;涉及到海上交通、港口,与交通部有关……大量涉海问题,并非国家及地方海洋主管部门一家所能解决。

以广东省正在推进的涉海规划“多规合一”为例:一开始,广东省海洋与渔业厅编制海岸带利用与保护规划,省发改委则编制沿海经济带发展规划。在相关领导要求下,相关规划的编制工作被调整为编制广东省海岸带功能规划。一方面,以往海洋主管部门只管海岸线以下,现在岸线管控也由其主导,具体职能的调整仍在摸索;另一方面,多规合一到底由哪个部门主导,在实践中也会受到一系列因素影响。

其次,则是如何应对国家对海洋经济的重视,加快实现从“审批制”管理向“发展型”管理过渡。

“在审批制之下,海洋主管部门的职责主要就是审批用海、填海、海洋环评、海岛使用等等,你有项目,我能找到程序,通过审核,就可以做。但要发展海洋经济,很多管理者并不适应向‘发展型’的角色转换。既缺乏思路,又缺乏抓手。管理体制的惯性不是那么好调整的。”前述研究人员称。

(本文首刊于2017年7月10日出版的《财经》杂志)

(编辑:daisongyang)
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