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新型城镇化可持续路径:市场比政府更有效率

本文来源于《财经》杂志 2017-08-21 16:46:00 我要评论(0
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《财经》记者 相惠莲

在近年的政府工作报告中,关于新型城镇化的论述都占用了大量笔墨,尤其在2014年《国家新型城镇化规划》发布后,其每年目标、实施效果、方式都被明确列出,一系列配套政策出台,推动战略走向落地。

从硬件上看,城镇化就是将钢筋水泥铺设到更多地方的过程,但在背后政府如何施策,如何更妥善地推进城镇化仍然值得关注和探讨。8月19日,第十二届清华大学公共管理高层论坛举办,各界人士围绕“产业转型与现代城市治理”的主题,阐释了对新型城镇化等话题的理解和建议。

城镇化如何健康可持续

中国已经进入快速城镇化阶段,“十三五”规划明确提出,“坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障,加快新型城镇化步伐”。

国务院总理李克强曾表示,新型城镇化是利于集约、低碳、人与自然和谐相处的城镇化,在落地过程中,如何实现健康和可持续是一个重要命题。

清华大学公共管理学院教授、清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任齐晔指出,需要注意城镇化过程中出现的“土地城镇化”。新型城镇化最核心的问题是要实现农民工、城镇居民的市民化。但在过去近四十年当中,城市建成区的土地面积增长了7倍以上,相应人口密度却下降了将近45%。城镇化的基本定义是人口向城市集中,中国的现实却与之相悖。

在这种发展路径下,土地不集约的问题随之而来,并引致能源、水资源、矿产资源等方面出现浪费。齐晔在比较2010年、2012年两批共36个低碳城市试点地区后发现,其中32个城市的人均碳排放量依然超过了洛杉矶。

同时,齐晔还认为,在过去数年中,政府主导的城镇化所表现出来的弊端已越来越明显。

中国国际经济交流中心特约研究员范必称。当前城镇化的每个步骤都有规划和计划的影子,每个环节都要涉及到政府部门的审批。

从规划角度看,土地的计划管理把土地分割成不同的市场,且执行不同的价格,抑制了土地要素市场的发育。由于供需矛盾加大,用地成本上升,房地产价格高企,逆城市化无法进行,而农村则有大量宅基地、建设用地闲置。

同时,城镇规划周期长,一般为15年,城市和镇的总体规划一般为20年,调整起来缓慢,还面临着审批层次高等问题,比如,省会城市、100万人口以上的城市、重点城市等都需上报至国务院批准。

“事实上,对于稀缺资源,市场比计划配置更有效率,应当考虑如何处理好政府和市场的关系。”范必说。

对一些企业而言,它们拥有动力参与到城镇化建设的过程中,但还需要建立相应的激励机制,使企业能够从建设中分享一定的利益,以调动其积极性。

中建八局副总会计师兼投资公司董事长储晓彬认为,当前的城镇化开发模式具有几大通病:开发主体往往是政府的平台公司,没有竞争、考核或激励,没有市场力量和社会参与,导致大部分城市运营效率特别低;城镇化靠土地财政推进,房地产化倾向非常严重。

他举例,长沙的梅溪湖是一个市场化较好的项目,由于当时控制政府负债,中建八局融资约80个亿,参与到1万多亩地的建设中,根据双方约定,土地溢价92%给企业,8%给政府,这使得梅溪湖短短数年就建成了长沙的名片。“表面上看政府似乎很吃亏,但实际上通过了10平方公里的开发,带动了周边90平方公里的土地增值。”

清华大学公共管理学院院长薛澜指出,包括城市公共基础设施等过去都由政府来举办,现在的社会治理正向政府、企业、社会共治的方向过渡,国家治理现代化是其中的核心挑战,十八届三中全会提出了这个问题,但远未破解。

大中小城市发展如何协调

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出,促进各类城市协调发展,优化城镇规模结构,增强中心城市辐射带动功能,加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,促进大中小城市和小城镇协调发展。

在国务院参事、住建部原副部长仇保兴看来,大中小城市和小城镇协调发展是城镇化的底线,多年来决策层也从未动摇这一论调。超大规模城市会自动吸收人口,引发规模膨胀的恶性循环。在全国跨省流动的8600万人中,一半以上聚集在10个城市中,2700多万集中在上海、北京、深圳、东莞四个城市。

在实践中,形成金字塔状分布的地区——即拥有一到两个超大规模城市,以及一些大城市和更多的中小城镇,城市、城镇之间的经济协调发展会更有保障。长三角地区拥有上海这个超大规模城市,苏州、无锡、常州等围绕在周边的长江一带,往南看,许多要素可以在上海和杭州周边的城市之间相互流通。

京津冀地区的发展状态则不太一样。“河北也想发展高新技术,发展绿色产业,但是一发展就被北京吸收了,它们不得不发展北京发展不了的产业,如水泥、钢铁、炼油,两个“五年计划”后雾霾就来了。”仇保兴说。

许多地方政府正在感受到类似的压力。四川省乐山市市中区区长兼乐山佛景区管委会主任许天毅认为,中西部的很多三四线城市产业基础、经济基础薄弱,会强烈地受到周边大城市的影响,应该从国家宏观层面加强区域规划的统筹协调,坚持实施城市群的协调发展战略,对一个区的不同城市进行合理的产业布局和分工。

“不能大家都搞同质化的竞争,每个城市都在推动新能源、高科技、文创的发展。四川也提出了城市群一体化的的战略,但是缺少有力的推动机制。”许天毅说。

不过,近二十年来,小城镇人口占城镇总人口的比重减少了10%。仇保兴分析,背后或有三条原因:公共财力没有投向小城镇,几乎所有的支农补贴和扶植政策都绕过小城镇直奔田头;小城镇本身缺乏土地出让金,没有城市维护费,税收体系不足以支撑公共项目投资;城乡之间基础设施投入和公共服务差距扩大。

在他看来,小城镇当前的建设重点应是在人居环境下功夫,提供好的建筑、好的城市人居环境、必要的基础设施、优质的绿色建筑、安全的供水,同时保障类同于大城市或大中城市的公共服务水平。

尽管中央长期定调大中小城市和小城镇协调发展,限制特大城市的人口规模,但是在学术界,对于应该是发展大城市还是实现城市间的多层次发展仍然具有争议。

民生金融智库首席经济学家管清友就指出,和其他发达国家相比,中国的一线城市人口占比总体偏低,仅为约5%,低于日本、韩国、英国、法国、美国等。未来中国可能至少需要8个类似北上广深的一线城市,使这些城市获得更高权限,吸引人才、资本、产业、基础设施等,发挥规模效应。

哪些城市有机会入围一线?管清友分析,从人均GDP来看,杭州、苏州、天津、武汉等城市的发展水平较高,而从产业结构上来看,杭州和成都的第三产业发达,吸引就业的能力较强。

【作者:相惠莲】 (编辑:文静)
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