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陪审制度试点改革已两年,陪而不审难题仍旧待破

本文来源于《财经》 2017-11-10 16:28:55 我要评论(0
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中国陪审制度试点改革步入中后期,编外法官、驻庭陪审等现象得到明显改观,但陪而不审难题仍旧待破。

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2014年7月29日,杭州中院开庭审理一起侵害外观设计专利权纠纷案。全国人大代表、杭州娃哈哈集团有限公司董事长兼总经理宗庆后以人民陪审员身份出庭参与案件审理。图/视觉中国

《财经》记者 刘思维 实习生 程子姣/文 李恩树/编辑

当和法官意见相左时,人民陪审员刘国伟大多选择了沉默。

去年,北京一个基层法院审理的一起遗产继承纠纷案中,合议庭由一名法官和两名陪审员组成。刘国伟和另一名陪审员在庭上委婉表达了与法官不同的意见,法官未当场表态,最终,裁判结果未采纳其意见。

刘国伟担任陪审员已12年,他的本职工作是人民调解员,累计参审案件逾千起。刘国伟知道,按照规定,陪审员在参审案件时和法官享受同等权利,但他也像不少陪审员一样,在参审中仅为法官的判决提供建议。

2015年开始的陪审员制度试点改革,就意在解决现实中常见的驻庭陪审、编外法官、陪而不审等问题,这一原定一年的试点时长于今年到期后又延期一年。

试点效果如何?陪审制度改革将走向何方?

陪审权利

8月1日上午,北京市东城区法院(下称“东城法院”)一起知识产权案件的庭审中,一名陪审员参审。开庭前,主审法官介绍了陪审员的身份,并提出原被告可以在书记员的陪同下约见陪审员。

该名陪审员是一位社区工作者,在开庭前开始阅卷。庭审过程中,这名陪审员未有提问。审判长解释,陪审员有提问的权利,但实际过程中是否提问取决于开庭时情况是否必要。

审判案件的基本审判组织合议庭,要求至少由三名审判人员临时组成,除一名法官担任审判长,另两名审判员可以由法官或者陪审员担任。目前,由于基层法院案件多,法官数量少,陪审员参审案件较多。由陪审员组成合议庭可以为法官分担案件压力。

《刑事诉讼法》规定,人民法院审判案件,实行人民陪审员陪审的制度。人民陪审员在法院执行职务,同审判员有同等权利。

立法设置陪审员制度的初衷是,保障公民依法参加审判活动,促进司法公正。但在司法实践中,陪审员不乏“凑足合议庭人数”的变形。

2004年8月出台的《关于完善人民陪审员制度的决定》(下称《决定》)规定,陪审员同法官有同等权利,对事实认定、法律适用及量刑独立行使表决权,判决结果采用少数服从多数原则。陪审员和法官组成合议庭审判案件时,合议庭中陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。

按此原则,上述刘国伟参审的遗产继承纠纷案,三人合议庭中,两名陪审员表决观点一致,判决结果应按这一观点作出,但持相反意见的法官并未按合议庭多数人的意见作出裁判。

当和法官意见不同时,刘国伟把自己定位成仅为法官提供参考意见的身份,用商量的语气表达另一种看法,陪审员和法官正面交锋辩论的情况鲜有发生。《决定》规定,陪审员的反对意见要在合议笔录上体现。刘国伟称,合议笔录往往是在判决结果出来之后再补充。

海南省海口市一家法院的法官刘艳秋也承认,主审法官一般埋头办案,很少听取其他合议庭成员比如陪审员的意见,也有一些陪审员认真负责,但却不了解法律规定,对陪审员的权利意识没有概念,只能为法官审案提提意见。

当前中国陪审制度是普通法律上的诉讼制度,不是宪法制度。其法律依据来自《法院组织法》和《刑事诉讼法》等,细则参考2004年8月出台的《决定》。

法律规定,除简易程序案件外,基层法院、中级法院审判第一审案件,应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行。高级法院、最高法院审判第一审案件,应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人至七人组成合议庭进行。

陪审员概念最早出现在抗日战争和解放战争时期。在一些抗日根据地和解放区,陪审员参与案件审判。1949年新中国成立后,1951年的《人民法院暂行组织条例》规定实行人民陪审制,这是陪审员制度的雏形。该条例规定了法院根据案件性质实行人民陪审制,陪审员有协助调查、参与审理和提出意见之权。

1954年《宪法》中,陪审员制度作为宪法原则出现,被写入《宪法》。这使得陪审员制度在50年代地位极高。1975年《宪法》修改后,陪审员制度被取消,不过在1978年《宪法》中又被再次确立,1982年《宪法》中再次取消至今。

2004年出台的《决定》,将陪审员的权利、适用案件等细则作出大致规定。《决定》规定,人民陪审员由组织推荐和自荐产生,任期5年,要求年满23周岁,大专以上学历。人民陪审员主要参审社会影响力较大的刑事、民事、行政案件。第一审刑事案件被告人、民事案件当事人和行政案件原告有权申请陪审员参加合议庭审判。

《决定》规定,符合担任人民陪审员条件的公民,可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层法院推荐,或者本人提出申请,由基层法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查,并由基层法院院长提出人民陪审员人选,提请同级人民代表大会常务委员会任命。基层法院会同同级政府司法行政机关对人民陪审员进行培训,提高人民陪审员的素质。

目前,中国陪审员的主力军是来自机关事业单位的高学历人群。《决定》规定,人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助,人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支,列入人民法院和司法行政机关业务经费,由同级政府财政予以保障。

司法实践中,这一补助标准约为参审每起案件100元左右。

上述法官称,很多人对陪审员一职趋之若鹜,甚至不惜通过关系获得资格。

据人民网报道,最高法院副院长李少平在答记者问时称,截至2014年底,全国陪审员共约20.95万人,普通群众比例为70.2%。2014年陪审员参审案件219.6万件。

按一起案件补贴陪审员100元来计算,政府每年至少为陪审员支出2亿元。

试点改革

中国人民大学法学院教授何家弘认为,陪审员制度的内核是大陆法系的“参审制”,在国民素质普遍不高的情况下,陪审员和法官一起行使审判权,易受到法官的引导,难以独立作出判断,这易造成“陪而不审”现象。

2015年上映的国产电影《十二公民》,改编自1957年的美国影片《十二怒汉》。12名来自社会各个阶层的公民模拟英美法系中的陪审团,审理一起“富二代弑父”案。但电影中的“陪审团制度”脱离中国司法现实,主要应用于美国、英国等英美法系国家——一般由12人组成陪审团,独立对事实进行认定。在民事案件中,一般只要求多数通过;在刑事案件中,陪审员裁决必须得到全数通过,如果无法就裁决达成一致,法官就会宣布该案为流案,重新组建陪审团进行审判。

英美法系下,陪审团认定有罪,法官才会进一步审理,决定法律适用。如果陪审团认定无罪,法官便无需继续审理。中国的陪审制度更贴近德国、法国等大陆法系国家的“参审制”,由法官和陪审员组成合议庭,两者权利相当。

2013年前后,河南省高级法院在河南省各级法院推行“人民观审团”制度——由多人组成观审团旁听案件,并将评审意见以报告形式提交合议庭,为法官判决提供参考。由于“观审团”意见并不具备法律效力,且“观审团”向法官提交意见报告涉嫌干预审判权,这项尝试最终不了了之。

在“参审制”体系下,难免出现“陪而不审”的问题。

2015年4月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议决定,授权最高法院在北京、河北等十个省市开展陪审员制度改革试点工作。改革试点法院参考《人民陪审员制度改革试点方案》(下称《试点方案》),对陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等方面进行改革。

《试点方案》对陪审员的遴选机制进行调整,旨在加强陪审员的广泛性和随机性。

例如,《试点方案》要求,法院每五年从符合条件的选民或者常住居民名单中,随机抽选本院法官员额数5倍以上的人员作为陪审员候选人,建立陪审员候选人信息库。要求候选人年满28周岁,高中以上学历,农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重的人不受学历要求限制。

陪审员由《决定》中的“组织推荐”变为“随机抽选”,这被学者认为是“正确的改革方向”。也有一些观点认为,陪审员的当选条件还应该进一步放宽。

北京东城法院是此次改革试点之一。试点改革前,东城法院有陪审员180多人,现在,这个数字多了3倍。东城法院法官赵燕告诉《财经》记者,2015年试点改革进行之初,三名法院工作人员花了三个多月的时间协调公安、人大、街道等多个单位,从公安户籍库、人大选民库等渠道随机抽选780人,又联合司法局、公安局进行资格审查,最终选出468名新陪审员,再加上以前52名组织推荐的老陪审员,组成了520人的陪审员队伍,建立陪审员信息库和专业分库,实行分类管理。

东城法院和北京市第二中级法院(下称“北京二中院”)的一些法官直观的感受是,随机抽选陪审员的机制让陪审员的结构更均衡,但从事各种职业、来自各个社会阶层的陪审员素质和水平难免参差不齐,一些被抽中的陪审员不易建立责任感,参审热情不高。

《试点方案》将年龄和学历的门槛分别设置在28岁以上、高中文化学历以上。中国政法大学法学院教授吴宏耀则建议,学历限制可能导致基层普通民众没有办法担任陪审员,降低陪审员的人民属性。智力健全、有道德判断的普通公民,只要有选举权,都应该可以获得陪审员资格。

陪审员的参审范围也被明确和细化,强调涉及群体利益、社会公共利益以及人民群众广泛关注的案件,并细化到涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全的重大案件,陪审员应当参审。可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的刑事案件,原则上应当由陪审员和法官共同组成合议庭审理,重大案件由3名以上陪审员参加合议庭,组成5人以上大合议庭。

议而不决?

试点改革中的关注热点是陪审员参审职权的调整。《试点方案》规定,陪审员应当全程参与合议庭评议,并就案件事实认定问题独立发表意见并进行表决。同时,可以对案件的法律适用问题发表意见,但不参与表决。

按照《试点方案》,陪审员不再对法律适用和量刑享有表决权,陪审员只参与审理事实认定,不再参与法律认定。

对这一变动,法学界褒贬不一。支持者认为,此举有利于陪审员充分发挥在生活经验方面的优势,帮助法官认定事实;反对者则认为此举放弃了“参审制”的优势,削弱了陪审员的权利。

20多年前,东城法院陪审员赵强参审一起刑事案件。被害人生前曾多次骚扰被告人的妹妹,一直纠缠不休,后被被告人刺死。该案审理时,合议庭由两名陪审员、一名审判长组成。合议中,赵强和另一名陪审员都认为很大过错在被害人,他问审判长,最低判多少年?审判长回答,如果判故意伤害罪致人死亡,最低服刑7年,如果判故意杀人罪,刑期要10年以上。

两位陪审员都认为应该适用故意伤害罪,但审判长倾向于故意杀人罪。两名陪审员坚持自己的观点,于是该案上报审判委员会。最终,被告人被裁判为犯故意伤害罪,刑期为8年。

如今,61岁的赵强依然是东城法院的陪审员。如果该案审判发生在今天,理论上,赵强无法再像以前那样对适用法律和量刑进行表决。但由于司法实践中,事实认定和法律认定很难区分,赵强表示,对改革前后的参审职权变化并无明显感受。

如何建立区分事实审和法律审的有效机制,也是试点改革需要进一步探索的问题。

何家弘称,在参审制下区分事实审和法律审本身比较困难,一些法官尚不能区分事实问题和法律问题,更不用说大量非法律专业的陪审员,区分二者的程序规则需要试点法院经过司法实践进行总结,但目前尚未完成。

北京二中院在《人民陪审员制度改革试点中期评估调研报告》中提到事实审和法律审难以区分的问题,审判长不仅需要对案件的事实部分和法律部分进行区分,多数情况下还需要对案件的法律问题进行讲解,不仅增加了法官办案压力和合议成本,也对法官的专业素养提出挑战。

为解决这一问题,北京二中院采用制作“事实清单”的办法,将不同类型案件需要陪审员认定的关键事实节点统一编写成册,并根据案件类型,总结区分事实问题和法律问题的几点办法。

比如,商事案件根据“证据”区分,证据的真实性、关联性和证明力大小属于事实问题,证据的合法性属于法律问题;传统民事案件根据“审理程序”区分,“事实调查”部分属于事实问题,“法庭辩论”部分属于法律问题。

陪审员不再参与“法律审”需要解决的另一个问题是,在由三名陪审员两名法官构成的五人大合议庭陪审模式中,对于案件的“法律审”部分,两名法官若出现意见分歧,无法像改革前一样采取少数服从多数办法得出判决结果。

纵观试点改革,选任程序和参审机制等具体流程得到一定程度完善。就目前来看,试点改革发挥的最大效果是在一定程度上解决了“驻庭”陪审现象。比如,东城法院每周一、二轮流请两位陪审员到法院值班,负责下周开庭案件的陪审排期、预约工作。一般案件在所有陪审员中循环预约,专业化案件在相应专业分库中循环预约。并规定,陪审员每人每年参审案件不能超过30件。

改革后,法院对陪审员的管理权得到确认和加强。《试点方案》规定,法院及各相关单位应当为人民陪审员履职提供相应便利和保障。法院应当会同司法行政机关加强和改进对人民陪审员的培训和管理,充分调动人民陪审员履职积极性,提高履职实效性。

试点中,东城法院的陪审员实行自主管理,法院将全体陪审员分为10个小组,选派经验丰富、威望较高的陪审员担任小组组长、副组长,负责陪审员的日常管理、参审情况统计、评价机制落实等工作。同时,以小组为建制,建立微信群,定期开展培训、交流、研讨等活动。2016年共开展13次各类活动。

法院拥有选拔、培训、管理陪审员的权力,但从属关系下,陪审员如何能和法官享有同等权利,如何独立行使表决权?尚需进一步探索。

中国政法大学诉讼法学研究院教授吴宏耀认为,让法院管理可能导致陪审员和法院有亲缘关系,失去中立性。由于改革是由最高法院主导,改革方案更代表法院的立场,以保证对案件结果的可预测性。

虽然对理想的陪审制度如何设计观点不一,但确保陪审员的中立性是业界共识。同时,两点建议被学者普遍强调:其一,抛弃陪审员任期制,扩大陪审员数量,实行一案一抽选;其二,合议庭陪审员数量多于法官。

日本实施的是所谓“裁判员制度”。这一制度以“参审制”为基础,由法官和裁判员组成合议庭行使审判权,裁判员与法官享有同等的权利,对事实、适用法律和量刑均有表决权。有裁判员参加审理的案件限于可能判处死刑、无期惩役、无期禁锢等重大刑事案件,原则上由3名法官6名裁判员组成合议庭。裁判员无任期,遇有特定适用裁判员制度的案件时,由法院通知候选裁判员到场从候选人名单中抽签选出。只要完成九年义务教育者即具有担任裁判员的资格。

“陪审制度不是最好的制度,算是一个不坏的制度。”何家弘称,他调研德国的陪审员制度时发现,法官认为陪审员作用不大,法官和陪审员意见很少出现分歧。这是德国特定的司法环境决定的。德国的法官是精英制,专业素养和道德素养很高,在社会上受人认可。反之,在司法公信力需要提高的情况下,民众参与审判有利于提高司法公信力。

2017年4月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议决定,陪审制度试点期限延长一年。

《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定(草案)》解释了试点改革延长一年的原因:由于试点工作仍处于不断探索、逐步完善的过程,有些问题还没有充分显现,还需要一段时间进一步研究总结。一是缺乏事实审和法律审区分的有效机制,二是全面实行随机抽选难度较大且不尽合理,三是大合议庭陪审机制有待进一步完善。

陪审制度前路如何,尚待试点法院改革结果。

(本文首刊于2017年10月30日出版的《财经》杂志)

(编辑:文静)
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