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薛军:落实产权制度要避免功利主义 强化个人产权保护

本文来源于《财经》杂志 2017-11-28 16:16:00 我要评论(0
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为政之道,因势利导。决策者已经意识到完善产权保护制度,依法保护产权成为关系我国政治、经济的根本问题和全局问题。穿行于历史与逻辑之间的中国产权制度,如何在功利主义的视角与权利话语模式中寻找到自己的定位。

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我国城市土地制度的基本结构已经发生巨大变迁,个体权利在其中日益占据重要地位。

薛军/文

美国当地时间8月14日下午,美国总统特朗普签署行政备忘录,授权美国贸易代表就中国是否涉嫌窃取美国知识产权一事进行研究,并决定是否开展调查。8月15日,商务部新闻发言人就美总统签署备忘发表谈话指出,中方一直高度重视知识产权保护,持续完善立法,不断加强知识产权行政和司法保护力度。

与此同时,武汉在8月14日组建科技成果转化局,将指导知识产权保护和运营。此前,8月8日深圳市知识产权保护中心挂牌成立。

无论是特朗普针对中国在技术转让等知识产权领域展开调查,还是国内各地纷纷成立产权保护部门的做法,都可看到加强产权保护的重要趋势。

2016年11月4日,中共中央、国务院颁布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(下称《意见》)。以中央政治文件的形式强调产权保护,且涉及诸多产权制度细节,如此系统全面地关注产权保护问题,这在1949年后尚属首次。

为政之道,因势利导。显然,决策者已经意识到完善产权保护制度,依法保护产权成为关系我国政治、经济的根本问题和全局问题。

1949年以来,从我国产权制度的发展历程,可以看到交织在一起的两条主线:一条主线是基于特定历史语境,服务于政治意识形态或经济发展需要的产权领域的制度安排;另外一条主线是基于国家政治伦理的内在逻辑而产生的产权制度改革。

我们将前者称为产权制度的历史之维,后者称为产权制度的逻辑之维。解析两个维度之间复杂互动的关系模式,对于理解中国政治经济体制中产权保护的历史和未来发展取向,具有重要的参考价值。

两个维度的产权制度演进

为了实现特定的政治目标,淡化了特定产权安排本身的法律依据,这种思维在很长一段时间,曾主导我们的产权制度安排。

1949年前,中国解放区大规模的土地制度改革运动中,翻身农民获得了完整私人性质的土地所有权。这种土地产权安排最大限度地动员了人力、物力资源,以获得解放战争在全国范围内的胜利。

1949年后,经过了短暂几年,农民获得的土地私人所有权通过合作化运动,建立人民公社等方式被改变。私人土地所有权转化为一个更加符合社会主义意识形态的农村集体土地所有权制度,并持续到现在。

一个如此重大的产权制度变迁,当时并没有明确的法律文件作为依据,因此也有人认为这是一场悄悄完成的产权革命。

1978年改革开放后,伴随着“以经济建设为中心”的工作重心转移,产权制度安排逐渐受到了经济性质的功利主义影响,倡导价值选择上的“允许少数人先富起来,先富带动后富,最终实现共同富裕”。这种经济发展目标对于塑造产权制度的平等和普遍适用在很大程度上受到影响,各种形式的特区、开放城市在这种制度优势下,奠定了当下中国经济发展的宏观格局与版图。

在涉及征收、征用制度等中观和微观层面的产权制度安排上,由于受国家利益优先于集体利益,集体利益优先于个人利益的价值排序影响,一段时间内,个人财产权在征收制度安排中,无法得到强有力保护。

进入21世纪,在主流意识形态中出现了比较清晰的权利主义话语模式,但“大局观”的政治经济目标,仍然对产权制度的运行及产权保护产生重要影响。

随着中国经济发展进入“新常态”,中央提出了优化供给侧改革的目标。同时,也在大力淘汰落后产能。但这些目标在具体执行层面,出现了忽视产权保护的现象。在法律层面,即使被定义为“落后产能”的企业,也是应该受到法律保护的合法的产权。

特定的政策目标的提出和执行,是否能够在事实上扣减法律上对合法产权保护的力度和有效性,也是检验产权保护制度是否真实有效的试金石。

1949年以后,政治层面动作不断,包括产权制度在内的各种制度来为配合做出了让步。在这种情况下,势必难以建立起一种稳定、可预期的产权制度。

改革开放以来,围绕中国产权制度发展的另一条主线就是日益强调产权制度本身所具有的内在价值,并在逐渐兴起的权利主义话语模式之下,从权利人角度来看待产权本身。

从团体目标向个体权利转换,在具体产权制度的安排上,推动了一系列令人赞赏的改进。例如,在涉及土地产权方面,尽管维持了农村土地集体所有和城市土地国有的二元格局,但在农村集体所有土地利用形式上,先后通过“土地承包经营合同”的债权形式、“土地承包经营权”的物权形式,让农民分享到土地权益。

目前正在推进的农村集体土地所有权、承包权与经营权分置的改革方案,实质上仍是让农民获得更加完整的收益权。

这样的改革思路,主要推动力在于认识到,农民作为权利主体,在农村土地的产权架构中,应该获得公平对待,否则农村土地产权制度缺乏基本正义,也是低效且不可持续的。

对于城市国有土地,国家通过创设建设用地使用权,允许城市居民分享城市国有土地的权能。虽然由于多种原因,获取城市国有土地使用权的价格高昂,但城市居民所享有的这种权利逐渐固化。

在《物权法》明确住宅性质建设用地70年使用权期限的前提下,采纳了70年到期后自动延期的规则。虽然各界对70年产权到期后是否还需缴纳土地出让金有不同看法,但城市土地产权制度构架中,已经具有了个体性的土地使用权,这是一个既定事实。

就此而言,我国城市土地制度的基本结构已经发生巨大变迁,个体权利在其中日益占据重要地位。这应被看作是历史性的进步。

从法律对各类产权的保护力度来看,改革开放以来的产权制度改革可以看作是平等原则逐渐普及的过程。

平等首先体现在营业机会,民营经济形态虽然经过了中间的、过渡性质的阶段,但本身的合法性与正当性,已经得到确认。从先前从属性、补充性的地位,成为国民经济的重要组成部分。

平等的另一个体现,即伴随着民营经济快速发展,我国通过修改宪法及其他相关立法,确立了对各类产权的平等保护原则。

《物权法》形式上维持了国家所有权、集体所有权与私人所有权三种所有权形态,但也确立了平等保护原则,个人财产权受到的保护力度得到强化。虽然仍存在不尽如人意之处,但个人权利应为公共利益做出牺牲的观念,逐渐被尊重个体权利的认识所取代。

此外,在政府决策中,开始更多考虑对于个体财产的限制是否合适。例如,2016年国家推出新的跨境电商监管政策,政策出台对跨境电商企业造成巨大冲击,基于现实,相关部门紧急暂停政策实施,设置一年过渡期,以便于企业及时转变经营模式,完成合规所需的前置性工作。

总体说,改革开放以来,中国产权制度发展的最显著特征是更加关注对个体财产权的保障以及价值排序上更多认可产权(尤其是私人产权)的保护本身,即具有内在的价值。

这种转变的根源来自于决策层越来越多地认可现代国家的政治伦理作为产权保护的逻辑前提,越来越多地尊重和强调对私人产权的保护,恰恰是这种政治伦理中所蕴含逻辑的展开。

现代国家主导性的政治伦理,是将国家以及政府职能的正当性与合法性建立在保障公民的生命、财产基础之上。

任何公共目标的合理性与正当性,都须以是否能够充分保护个体的生命和财产为依托。因此,产权保护的功利主义、工具主义态度,便受到质疑。

基于为人民服务、政府存在的唯一目的是为人民大众谋福利之类的话语模式,类似的政治伦理也催生了产权的保护具有内在价值,应该成为政治决策的基础观念。

正是基于这种逻辑推演,个体不再处于集体或国家阴影之下,产权保护被提升到政治体制是否公平正义的层面上加以讨论。权利,尤其是个体权利,被要求认真地予以对待。

这些因素促进了权利保障观念在中国发展,并构成对政府决策的强有力约束,事实上也推动了中国产权制度基本框架的完善与发展。

当下中国产权保护:

历史与逻辑的交汇

穿行于历史与逻辑之间的中国产权制度,如何在功利主义的视角与权利话语模式中寻找到自己的定位?要解析关于产权保护的顶层设计精神,还是必须到当下中国所处的具体历史境遇中去寻求答案。

这一切何以发生?关键在于全球化趋势对于单个民族国家的政治、法律决策(其重要组成部分是产权保护制度)所形成的强大约束。

现代国家的政治伦理,要求主权者强化个人产权保护,因为这是公共权力合法性的来源与基础,可以看作是立宪民主体制之下的话语模式。

随着远距离交通运输以及通讯技术的飞速发展,人员、资本跨国流动越来越频繁和便捷,生产分工在世界范围内组织起来,个体及其所代表的资源,在不同国家之间可以方便地“用脚投票”。

一个国家如果不能善待个体,对其产权予以妥当保护,就可能导致该国的人才、资本和技术以各种方式流动到其他对个体产权提供较高保护水准的国家去。

因此,个体在事实上逐渐获得了与国家进行谈判的能力。他们可以选择其中意的法律体系来规范自己的商业活动,自行确定纠纷解决方法,依赖于市场力量的声誉执行机制。例如,构成中国某沿海城市支柱产业的造船业所适用的法律是英国法,解决相关纠纷的机构是位于伦敦的仲裁机构。这一例子说明,全球化趋势对中国社会产生了巨大影响。

当下的中国也面临着人才与资本“用脚投票”的现实。如果无法形成一个稳定的、具有高度可预期性的产权保护制度,那些通过经营积累了财富的人,也可能因为缺乏安全感,而倾向于将其财富转移到国外。

解决中国富裕人群频繁的跨国资产转移行为,也需要提高法律给予产权的保障水平,消除与发达国家在产权保护水准上的制度落差,进而打消富裕人群把财富放在中国所存在的顾虑。

中国产权制度的演化和发展,其所遭遇的全球化外部环境,是决策层下决心加快完善产权保护最重要的推动力。外部动力配合近40年来日益凸显的权利主张,形成了关于产权保护的强大政治共识。

特定历史语境的诉求与产权保护的内在逻辑要求交织在一起,使得问题变得异常清晰和明确。

当然,意识到问题之所在,甚至规划好了解决问题的路线图,并不意味着能够真正解决问题。

关于产权保护的各种具体制度的落实,在本质上往往表现为对行政权力的严格约束和规范。

政府能否守信践诺,很大程度上决定了一个国家投资环境的优劣。例如,国家如果希望其推出的诸如PPP之类的项目,能够真正吸引国内外各种社会的、民营的资本参与基础设施建设,就必须将政府的信誉提升到很高的水准之上。

官僚体制中,决策者在面临具体的政治风险与维护抽象的政府信誉之间存在矛盾时,常常倾向于牺牲政府信誉,而保护自己的政治前途。因此,如果没有宏观层面上的法治体系建设,以及政府守法的实质性约束机制,单独强调产权保护制度,难以获得真正的成效。

产权保护制度的建设是一项系统性工程,需要公法与私法密切配合,以及立法、司法、行政无缝对接。

产权制度在中国发展的历史轨迹和当下态势,正是已故美国著名法理学家德沃金《认真对待权利》一书核心论点的一个例证。如果把功利主义的逻辑予以无限扩展,个人权利的基础将被侵蚀殆尽。

德沃金认为,权利之所以称其为权利,就是因为它不能被基于某些功利主义的理由,或者特定的政策诉求而被牺牲或者放弃。

正是这样一组具有真正内在价值的权利,界定了个人与国家的真正边界,锁定了公权力不得逾越的范围,守护着个体的自由与安宁。这一权利理论具有明显的个人主义色彩,其开列的权利清单,也许与中国传统和当下的文化观念不一定吻合。

但这一权利理论对于中国产权制度建设的深层次价值与意义的揭示仍然有启发意义。

全球化促使我们加强产权保护,进而在全球制度竞争中处于不败之地,本质上,这仍是对待权利保护的功利主义视角。

我们之所以要强调产权保护,不只是因为有助于某个特定的政治目标,也是因为产权保护关涉我们政治体制的道义正当性。

中国党和政府有着“全心全意为人民服务”的庄严政治承诺,这意味着中国政府始终以人民福祉作为最高的政治追求,而人民福祉最重要的载体就是个体财产。

(作者为北京大学法学院教授,编辑:王敬恺)

(本文首刊于《财经》年刊2018:预测与战略)

(编辑:daisongyang)
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