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特朗普这份国家安全战略到底有多重要?美国前国安官员这样说

本文来源于《财经》杂志 2017-12-25 18:57:00 我要评论(0
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这份报告来自于美国对当下全球竞争形势的观察。在网络主导的信息和数据环境下,政治军事和经济的竞争都加速了,特朗普团队认为美国在这些领域缺乏有效竞争。

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国家安全战略报告的四大核心支柱是:保护美国本土、推动美国繁荣、通过实力维系和平、加强美国影响力。根据统计,报告共提到领土23次、国家边境23次、互惠15次、经济151次、核54次、贸易45次,以及中国23次。图/AFP

《财经》记者 蔡婷贻/文 袁雪/编辑

“我们政府的首要责任是面对人民——我们的公民,服务他们的需求,确保他们的安全,保护他们的权利,以及捍卫他们的价值。”美国时间12月18日,美国总统特朗普发表他上任后第一份国家安全战略报告,通过“美国优先”的核心价值,阐述他的国家安全愿景。

该报告的四大核心支柱是:保护美国本土、推动美国繁荣、通过实力维系和平、加强美国影响力。根据统计,报告共提到领土23次、国家边境23次、互惠15次、经济151次、核54次、贸易45次,以及中国23次。

报告将全球环境定义为一个“持续竞争”的状态,在此环境下,美国国内经济和就业机会被列为重要国家安全要素;同时直接称中国和俄罗斯挑战美国国力、利益和影响力,试图侵蚀美国的繁荣和安全。

报告中对中国和俄罗斯的强硬字眼,迅速引来两国的批评,中国指出此报告反映美国的“冷战思维”, 俄罗斯批评其为“帝国主义”,还不愿放弃“单极世界”思维。

主导撰写此报告的国家安全委员会官员在对媒体吹风时指出,每任总统的任务都是保护美国本土,此份报告的区别在于选择不同的保护美国本土战略和强调不同的重点领域。

“总的来说,这个战略来自于我们对当下全球竞争形势的观察。在网络主导的信息和数据环境下,政治军事和经济的竞争都加速了,美国在这些领域缺乏有效竞争,为保护我们的利益和价值,我们需要做得更好。”上述不具名的官员表示。

报告重要性在美国引质疑

这份报告在美国前国家安全官员和学者中引起了毁誉参半的反应。小布什政府时期的国家安全委员会亚洲顾问格林(Michael Green)认为此报告是近年来美国政府“最诚实面对挑战”的报告。

杜克大学政治学教授菲弗(Peter Feaver)肯定特朗普政府在第一年就发表此报告实属不易。尤其是特朗普上台后,人事安排混乱、派系间政策竞争不断;相较之下,克林顿、小布什和奥巴马都曾试图在第一年就发表国安报告,最后都没能做到。

报告内容的反对者,如维多利亚大学国际关系教授杰克森(Van Jackson)认为此报告不只边缘化传统安全问题,更反映了特朗普政府将国际组织和多边主义价值贬低为国家竞技场的心态。

熟知美国决策生态的前任官员,则多从行政和决策经验质疑此报告对政策的实质意义,在他们看来,大部分的国家安全战略报告不是很快被遗忘就是没有得到具体落实。

一位前国务院资深官员的观点是:“国家安全战略报告从来就不该被严肃对待。”他对《财经》记者解释说,报告通常是每届政府用来向国会展示将如何努力落实选举政见的手段,因此这是一份政治文件,不是政策文件,对政府官员或外国观察家理解美国当前和未来的政策和战略都不具任何指导意义。

国家安全战略报告始自国会在1986年通过的法案,按规定总统应每年发表一次报告,但近年来并未被完全遵循。奥巴马在八年内发表两次,小布什任内只发表过一次。

媒体引述在小布什首个任期内担任国防部助理部长的菲斯(Doug Feith)的话称,当小布什政府于2002年发表国家安全战略报告时,他本人和时任部长拉姆斯菲尔德事前都未看过此报告,而他们却是最深入参与六个月后伊拉克战争的官员。

战略的关键之处还在于执行。即使是称赞此报告的格林也强调,这个报告“很重要,但不会是美国战略的最后定案。报告的发表只是第一步,战略还需要演化”。

小布什政府时期国务卿赖斯的左右手科恩(Eliot Cohen)在报告发表后撰文指出,这个报告“充满形容词和副词,少有名词、动词和数字,没有设立时间表、行动大纲,也没有划定预算,(说穿了)主要是空谈摘要”。他开玩笑地指出,这报告至少提供一些了解特朗普政府这只“怪兽”的线索,“应该研究,但别吞下去了”。

中俄的挑战

尽管如此,特朗普政府的这份报告对中国和俄罗斯的定位仍让外界瞩目。报告将两国定位为“修正主义国家”,意图破环现状,挑战美国影响力。

报告指出,两国对于美国的竞争威胁包括,中国和俄罗斯正发展具有威胁美国重要基础设施、指挥和控制中心的先进武器;中国和俄罗斯在区域壮大实力,围绕着阻止美国在危机时介入的情景发展战略,挑战美国在重要商业区域自由运行的地缘政治优势;在印度洋-太平洋地区,中国寻求取代美国,扩大其国家主导经济模式的触角,同时重新建立对其有利的新秩序;中国和俄罗斯通过在全球大幅投资扩大影响力,提高对付美国的竞争优势,其中包括中国在欧洲以不公平的贸易手段投资核心产业、敏感技术和基础设施。报告还指出中国不断扩大在非洲的军事和经贸势力。

这样的表述将美国与中国的竞争提到了明处。奥巴马政府在2015年时的国家安全战略尽管写到“美国仍然对中国军事现代化保持警觉”,但总体的表述仍是“美国欢迎一个稳定、和平和繁荣的中国的崛起,美国寻求与中国发展建设性的关系,有益于两国人民,有益于亚太和全球的安全和繁荣”。

美国前商务部负责中国事务副助理部长李凡(Henry Levine)对《财经》记者表示,这份报告把美国政策中的合作思维都抛弃,夸大中国对美国的威胁,让人深感担忧。多年来美国政府很清楚,尽管两国对诸多议题持不同看法,但中国是能做出正面贡献的。

盘古智库高级研究员安刚将这份报告称为,对中俄而言是把其与美国的战略矛盾挑上台面的划时代的文件,特别是宣称“美国已经进入竞争的新时代”,将进一步加剧国际秩序变革过程中的分野,不仅有损过去五年多中美关系业已形成的基本稳定发展的氛围和条件,也意味着两国接触、竞争与周旋的方式都将各自和相互酝酿巨大而长期的调整。

李凡认为,中国要想扭转事态发展的方法就是加速执行“十三五”规划, 相关做法尽管不能马上改变特朗普政府的态度,但能带动美国商界的支持,双边关系就有出现缓解甚至转向的可能。

美国再繁荣目标下的中美经贸竞争

报告的第二大支柱为促进美国繁荣,在这个目标下,中国因为经济实力和与美国的紧密经贸关系而受到格外关注。

中国美国商会主席蔡瑞德对《财经》记者指出,中国在世界上与日俱增的重要性是无法否认的,因此得到美国政府更多的关注并不令人惊讶。

报告指出,美国应防卫国家安全创新基础(NationalSecurity Innovation Base,下称NSIB)。参与撰写报告的官员解释NSIB是这个报告纳入的新概念,主要是为了保护美国的创新产业,同时重新恢复美国的创新领导地位。

在此概念下,报告提出为应对大量中国对美投资带来的安全问题,行政部门将与国会加强对美国外资投资委员会(CFIUS)的改革,确保此机制能应对当前和未来的国家安全挑战;美国将优先加强反情报和执法以应对知识产权的窃取,同时寻求建立新的法律机制。

美国贸易代表办公室正在针对中国进行的301调查,即是针对中国涉嫌侵犯美国知识产权和强制美国企业进行技术转让,该调查很可能在近期就会有所定论,外界正关注特朗普政府将通过WTO解决争端或采取单边机制回应。李凡提醒,如果美国决定采取单边手段,甚至违反WTO规则,这将不仅伤害WTO和全球贸易体系,更可能引来中国的报复,最坏的结果是引起双方一来一往的贸易战。

格林(Michael Green)的批评则是报告仍未提出一套整合的贸易政策。他的解释是报告指责中国的经贸政策侵略性过强,但提出的解决方案却过于强调单边做法,如果特朗普政府打算在未来几个月针对涉嫌强迫技术转移和知识产权窃取对中国产品征收关税,如中国对此采取报复行动,美国似乎缺乏接下来的配套方案。

特朗普在竞选时强调制造业回归,推动美国制造,经贸问题由此成为中美关系最敏感问题。特朗普上任后对经贸议题立场强硬,12月初联合欧盟在WTO拒绝中国应于2016年自动获取的市场经济地位;11月底美国商务部针对中国铝制品展开反倾销和反补贴调查,中国商务部回击此案是美国“保护主义”的做法,但并未能左右美国经贸部门的态度。

进入2018年1月,特朗普将需要就几件贸易纠纷作出决定。其中包括1月26日将裁决是否对中国进口太阳能面板征收关税。美国太阳能面板业协会倒是表示,面板价格的下降刺激了销量的大幅提升,他们反而担心一旦对中国面板课税,可能会造成这个有着26万就业的产业有三分之一的工人面临下岗。

芝加哥全球事务委员会国际资深研究员利维(Philip Levy)对《财经》记者指出当前中美贸易挑战的三大成因,首先是特朗普政府至今仍未就对华经贸问题排出优先顺序,第二是特朗普一直关注的贸易逆差不仅不是基于严谨研究的结论,更不是一个容易通过政策解决的问题;在此情形下,加上中方推动改革速度相对缓慢,造成当前关系紧绷。

中国社科院美国研究所研究员、战略研究室主任樊吉社也对《财经》记者表示,在美国人看来,中美经贸之间很多问题到了需要解决的时候,中国也认为应该努力解决这些问题,但中美之间很多问题,如贸易逆差、产业转移等,又是结构性的。

夹在两国政府间的商业团体对可能愈加紧张甚至可能导致经贸战的经贸关系感到担心。蔡瑞德强调,从商业团体的角度看来,两国的商业关系是全世界两大经济体的黏合剂,而且在过去多次协助两国度过困难时期。“但是这个商业关系正逐渐失去平衡,所以我们希望以公平和互惠原则,建立一个长远可持续的关系。”

对于报告中以美国繁荣为总目标,利维认为衡量美国商业外交成功与否的标准应该是能否为美国本土带来繁荣、经济和贸易成长。“如果特朗普政府适当地专注这个目标,应能相对轻松地着墨这些问题,但现在看或还未到时候。”

(本文首刊于2017年12月25日出版的《财经》杂志)

(编辑:daisongyang)
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