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【《财经》智库发布】张燕生:三位一体 永续之道

本文来源于《财经》杂志 2018-01-14 16:20:00 我要评论(0
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结论

三位一体永续之道

按照路径依赖的方式解剖佛山这只麻雀,探究佛山生态系统中,如何引入开放的外部压力,用好市场“无形的手”、政府“有形的手”、社会“和谐的手”协同发力的合力,是佛山一条重要的发展经验,也是佛山传统产业转型升级的核心与基础

文/张燕生

无论是横向的全球比较,还是纵观佛山发展的历史,无论是全球产业革命变局下的佛山制造,还是开启制造业转型升级的“佛山版”,以及佛山的创新驱动、品质革命、结构优化、君商精神、三链联动、产城融合,我们都不难发现,佛山是中国改革开放的一个缩影,是中国传统产业转型升级的坐标,也是一个具有中国特色社会主义市场经济的范本,然佛山样本离不开中国改革开放与中华民族崛起的这一宏观背景和探索过程。

不忘初心,牢记使命,是党的十九大的主题。其初心和使命是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴1。经济合作与发展组织原秘书长AngelGurria曾经说过,“当历史学家回顾我们所处的时代时,可能会发现几乎没有任何国家的经济发展可以像中国的崛起那样引人注目。可是,当他们进一步放开历史视野时,他们将看到的那不是一个崛起,而是一个复兴2”。

“复兴”既是一个探索,也是一个系统工程。2018年是中国改革开放40周年,2019年是新中国建国70周年。70年可谓弹指一挥间。这70年,尤其最近40年,我国在艰难困苦和反复曲折中探索复兴之路。我们是怎么走过来的,其核心是处理好政府、市场和社会的关系。在此过程中,政府、市场、社会各自扮演什么角色;我们推动高质量发展,政府、市场和社会的作用又是什么;通向未来之路,政府、市场和社会将会形成怎样的“三位一体”关系,值得总结和前瞻。而探究社会经济大转型的过程中,常常会出现的问题是在放弃过去坏的东西的同时,也放弃了过去发展基础的优势3。按照路径依赖的方式解剖佛山这只麻雀,探究佛山生态系统中,如何引入开放的外部压力,用好市场“无形的手”、政府“有形的手”、社会“和谐的手”协同发力的合力,是佛山一条重要的发展经验4,也是佛山传统产业转型升级的核心与基础。

第一节 佛山转型发展的宏观背景

总结佛山,就应该将佛山放入中国乃至全球政经背景下考虑。根据经济史学家麦迪森的研究,按照购买力平价计算,1820年中国经济规模占世界经济的比重高达32.9%,远高于同期欧洲经济所占比重26.6%、印度的16%、日本的3%、美国的1.8%、前苏联的5.4%(见表1)。然而,由于长期奉行闭关锁国的政策,隔绝了中国搭上世界现代化和工业化发展的历史机遇,在近现代中国经济迅速衰败下来。1820-1952年间,中国人均收入年均增长率是-0.10%,不仅大大低于美、日、欧、苏同期的人均收入年均增长率1.61%、0.95%、1.05%、1.01%,而且低于印度同期的人均收入年均增长率的0.13%和全球平均水平的0.93%。因此,到新中国建国之初,人均GDP停滞在1890年的水平5。

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佛山南海狮山新城 。( 资 料 图 )

新中国建立的头30年(1949-1978),中国人站起来了。为了迅速实现工业化,我们选择了国家动员有限资源,推动重化工业优先发展战略,实行中央高度集权的计划经济体制,同时建立了满足基本需求的公共服务体系。在这期间,无论再偏远的农村,我们都建立了农村小学校、赤脚医生队伍、农村供销合作社;无论再困难,我们都建立了公共和共性技术的研究院所和职业教育学校;我们在“一穷二白”的经济基础上建立了独立自主、不依赖外援的工业体系。但是,我们始终没有解决好老百姓吃饱穿暖的问题,没有解决好社会生产力发展的问题,没有解决好缩小与世界发展差距的问题。因此,从1952年到1978年,我国按购买力平价计算的GDP占世界经济的比重从5.2%下降到4.9%。

改革开放的40年(1978-2017),中国人终于富起来了。1978年12月党的十一届三中全会成功召开,把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来。通过扩大开放和深化改革,探索从计划体制到市场体制、从封闭体系到开放体系、从发展中经济到现代化经济的转型之路。当时,政府有发展经济和提高效率的强烈意愿,人民有用汗水换得美好生活的内在激励,由此选择了“路径依赖”6和增量改革的渐进式策略7。为了确保改革开放能够取得成功,当时还选择了“不平衡发展”战略。一是先富带后富。先让少数人富起来,然后达到共同富裕8。二是“两个大局”。先顾全东部沿海地区率先发展的大局,再顾全中西部地区加快发展的另一个大局9。三是“三个方面开放”10。先扩大对西方发达国家的开放,然后扩大对前苏东转型中国家和发展中国家的开放。不平衡发展战略在取得成功的同时,也必然带来不平衡、不协调、不可持续发展的突出矛盾。党的十八大以来,解决不平衡发展所产生的矛盾,在实践中形成了以新发展理念为主要内容的习近平新时代中国特色社会主义经济思想。

改革开放的未来30年(2018-2050年),中国人应该强起来。就像党的十九大报告指出的那样,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。从现在到2020年,是全面建成小康社会决胜期。从2020年到2035年,在全面建成小康社会的基础上,再奋斗十五年,基本实现社会主义现代化。从2035年到本世纪中叶,在基本实现现代化的基础上,再奋斗十五年,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

第二节 高速增长阶段佛山政府、市场和社会“三位一体”

改革开放的第一个阶段是高速增长时期,GDP和人均GDP及增速是衡量一地经济发展业绩的重要指标11。2016年,佛山市GDP达到8630亿元,在广东省仅低于广州市和深圳市。在同类型城市中(见表2),佛山仅低于青岛、苏州、无锡。其中,青岛、宁波是副省级的计划单列市,苏州和无锡是我国重点发展、基础最好的城市12。按照人均GDP相比,佛山达到115600元,高于副省级城市的宁波和青岛,仅低于苏州和无锡。按照工业总产值相比,佛山仅低于苏州,高于宁波、青岛、无锡。按照工业增加值占GDP的比重相比,佛山是表2所列举的同类城市中几个最高的之一。按照驰名品牌相比,佛山则名列第一(见表2)。这说明,佛山是一个传统的工业城市。在工业化发展阶段,佛山的发展业绩在全国同类城市中是出类拔萃的。佛山不是省会城市或副省级城市,如果按财政收入相比,佛山在全国城市中并不具有明显优势;佛山不是经济特区、自由贸易试验区或其他特殊功能的新区,很少有优惠政策和特殊政策的支持;佛山不是国家科技政策、产业政策或竞争政策重点扶持的地区,很少有国家重大投资项目、重大科技攻关项目或战略性新兴产业布局。佛山经济实现长达近40年的高速增长,依靠的是改革开放所创造的公平参与的历史机遇,依靠的是发挥市场合理配置资源的竞争机制和更好发挥地方政府的作用,依靠的是民营企业、外资企业和国有企业混合所有制协同发展的成长活力,由此形成的“佛山特色”,正是最具有“中国特色”社会主义市场经济的样板和缩影。

在世界范围内,政府与市场之间的作用始终存在着两种对立的观点:一是强调“市场万能”。相信政府干预会导致“市场失灵”,即政府的活动出现在那里,那里的问题就会多得解决不过来13。二是强调政府的作用。如果用市场替代了政府,就会产生应由政府提供的公共物品供给不足,最终造成经济秩序紊乱和经济效率下降的“政府失灵”14。那么,政府应当做什么?凯恩斯曾说过,政府最重要的事情是不要做私人已经做了的事情,而要去做私人目前还没有做的事情。主要包括克服市场失灵和促进社会公平。市场失灵主要表现在公共物品15、外部性效应16、自然垄断17、有限信息、宏观调控、公平等领域。

改革开放以来,佛山同全国一样所面临的最重要的问题是如何确定政府、提供社会服务的非政府组织和社会组织,市场(和企业)之间的功能边界。在经济体制处于转型阶段,政府要推动改革开放和发展的作用,很容易产生政府的“越位”,同时在提供公共物品和市场监管方面“缺位”。如国有经济部门和事业单位占有了过多资源且供给低效;社会、交通、信息和能源基础设施等供给不足;如何确定中央与地方政府及各级地方政府之间的公共物品供给边界。市场机制的形成和发展不仅存在“缺位”,在公共物品、准公共物品领域也存在越位。如进入电力、电信、网络等基础设施领域,进入教育、科研、扶贫、公交等公共行业。我国社会组织的发展严重滞后,社会协调机制和能力迟迟不能建立起来,社会服务中介组织在准公共物品领域也存在着“缺位”,迫使政府过度进入许多本属于准公共物品的领域。

佛山采取了一种政府、市场共同增进的改革战略。市场机制就像一个生态系统,从农贸市场、商品市场、要素市场、金融市场、衍生品市场,呈现出从初级到高级的逐步演进过程。改革开放初期,政府采用放权、减税、让利的方式培育市场经济因素和市场环境。

首先,政府向市场简政放权。佛山南海区在上世纪80年代初就明确提出:“三大产业(农业、工业、商业)齐发展,六个轮子一起转(县、公社、村、生产队、个体、联合体企业)”的经济发展战略,放手发展民营经济。到90年代初,民营经济总收入超过40亿元,与国有经济、集体经济“三分天下有其一”。随着民营经济比重增加,佛山政府不再直接干预市场和企业经营,实行政企分开,为企业创造更好的市场环境,提供更多的公共服务,形成市场监管的工作重心。

表1

其次,政府向基层下沉权力18。佛山市、区、镇(街)三级行政管理层级,权力越下沉,决策越分散、活力越充分。佛山市政府不恋权,把经济管理角色交给区、镇(街),减少政府层级的干预、提升行政效率。第一步是把政府管理经济的权力下沉到区,如顺德区作为试点,推行区级党政大部制改革。第二步是下沉到镇。如佛山市顺德区容桂街道、南海区狮山镇进行的简政强镇事权改革试点。佛山在项目投资核准、生产经营许可、社会事业准入等重点领域扩大简政放权力度,累计取消和调整行政审批和社会服务事项969项,其中共有574项涉及市场经营行为和社会组织。不断优化的政务服务环境,得到了市场的认可。

再次,政府向社会简政放权。一方面,佛山逐步建立和完善农村基础民主自治制度,另一方面,政府的一些职能开始向社会组织转移。在基层民主的尝试中,顺德的“党代会常任制”,在理顺党政关系、解决干部脱离群众等问题上,做着非常有益的创新。顺德的党政联动的改革,针对一般基层政府党政分开的弊端,切中了基层政府改革的要害。佛山编制了公共服务清单,发布了广东省第一份事业单位公共服务清单。首批事业单位公共服务清单涵盖公共卫生、文化、教育、养老等19个公共服务领域。佛山已建立市、区、镇(街道)、村(社区)四级公共服务站点700多个,搭建起门(763个实体大厅)、网(网上办事大厅)、端(849台自助终端)、线(12345统一平台)四类政务服务体系。市、区、镇(街)三级网上办事大厅全部联网同步,禅城、南海等区已率先全面实现区、镇(街道)、村(居)一站式行政业务在线办理,形成15分钟便民行政服务圈,70%的行政审批和社会服务事项可以在镇街终审,接近80%社会服务事项可在社区办理。

第三节 佛山政府、市场和社会“三位一体”的经验

我们的研究框架是把政府和市场视作硬币的两面。政府提供市场运作需要的产权基础设施,包括界定与注册产权、提供产权交易平台、保护产权、化解产权纠纷、监管金融市场、提供宏观经济管理等制度。于是,政府与市场的关系就不再是“多一点政府,还是多一点市场”的问题,而是政府如何提供支撑市场发展秩序的制度框架。在快速发展的新兴经济体中,了解政府和市场的互动以及这种互动如何演进对企业决策者和政策决策者都非常重要,也是我们研究的重点19。

佛山经验之一:用好“开放压力之手”,实现工业化转型升级。佛山的侨乡传统和毗邻香港的区位优势促进了本地外向型经济的发展,并在此基础上发展出内生性的自主生产体系。佛山工业化、市场化和国际化的第一桶金,是从“三来一补”起步的,即从来料加工装配及补偿贸易方式20,逐步升级到“三资”(独资、合资及合作经营)企业进料加工,其中港商及海外华人资本率先来祖国大陆投资21,带来了当时最短缺的外汇、资本、管理经验和商业网络联系。当佛山从代工、嵌入国际工序分工体系获得第一桶金,获得了市场经济初始启蒙教育后,就开始转向乡镇企业、民营企业独资为主的加工贸易或一般贸易生产链。通过港澳市场和服务中介获得境外订单、通过引进境外先进设备和技术、外聘国有企业的“星期六工程师”学会为市场经济组织生产,发展出非国有经济、非外资经济的集体经济并转制成民营经济的佛山模式。在这个阶段,佛山和东莞选择了不同的发展路径。东莞继续沿着“三来一补”的发展路径,发展加工贸易和外资经济;佛山则转向民营独资自主创业,发展出混合经济成分、以自主设计、自主生产、自主营销为主,门类相对齐全、产业价值链条基本完整、以劳动密集型为主的轻加工制造业。随着佛山要素成本快速上升、招工难、留住工人难矛盾突出、污染防治、环保压力与日俱增,佛山加快了对标德国和欧洲的开放合作进程,通过跨国并购、招商引资、引智引技、国际合作等方式,大力发展智能制造装备、节能环保、新能源、汽车等新兴产业和人才密集型的现代工业服务业、生产性服务业。可见,佛山通过发展对外贸易、招商引资和国际合作,在本地计划经济与国际市场经济之间搭了一座桥;通过扩大开放,引入外来体制机制,在本地传统体制和国际先进体制之间建立了一个机会窗口,创造了良好的市场环境,提高了营商环境效率和便利化。

佛山经验之二:用好“政府有形之手”,创造良好营商环境。改革开放以来,佛山通过把政府的财权事权下沉到区,再下沉到最基层的村镇,把资源配置和经济决策权分散到乡镇企业和个人,把政府有形的手、市场无形的手、企业创业的手和外来竞争压力的手结合在一起,推动市场经济内生性增长因素的萌芽不断培育成长、转型和发展22。随着佛山经济的发展,市场又反过来推动政府改革。政府与市场不断演进的互补互促是佛山模式的精髓。从5个强区到32个专业强镇,再到成千上万个民营企业、乡镇企业和个体经济,佛山走出了一条政府简政放权、高度分权、空间集聚、产业集群、精细分工、价值链合作的中国特色的市域经济、县域经济、镇域经济发展道路。1980至2012年,佛山市级财政收入占佛山财政总收入比重从34%降到14%。1998年起,顺德区和南海区财政收入都高于市本级;2009年起,禅城区财政收入开始超过市本级;2011年三水区财政收入也接近市本级。2010至2012年顺德区的四街六镇中,容桂、乐从、北滘三镇街财政收入入库数占全区比重都超过40%,财力进一步下沉到这些镇街。同样,佛山政府“放水养鱼”,对企业减税、多予、少取,鼓励内生性市场因素的快速发展。没有这些简政放权、藏富于民、放水养鱼的政策,就不会有美的、格兰仕、万家乐等一大批著名民营企业的集体崛起。

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2017 年 9 月中国( 广 东 )- 欧 洲 投资合作交流会上,企业代表到美的集团总部进行实地投资考察。图 / 视觉中国

佛山经验之三,用好“市场无形之手”在资源配置中的决定性作用,培育内生性增长因素。在引入外来竞争压力的情况下,佛山各级政府积极引导鼓励企业差异化发展,形成了“一镇一业,一村一品”的专业镇,并且不同村镇之间进行合作形成了跨地域的产业链,提升了佛山作为制造业城市的实力,形成了满足国内需求为主、国际需求为辅的市场结构。目前,全国制造业的民营经济比重高达61.2%23。2012年,佛山民营经济增加值4088.48亿元,占全市生产总值的60.9%24。内生性经济发展模式使得佛山经济充满活力并抵御了国际金融危机的冲击和考验。

佛山经验之四:用好社会和谐之手,创造社会治理优势。佛山在全市推广南海“政经分离”、顺德“政社分离”模式,推进农村基层管理体制改革,建立农村基层管理协同共治机制和经济发展利益共享机制,完善农村基层民主制度。佛山市南海区“政经分离”被写入中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《深化农村改革综合性实施方案》。2011年后,全区涉三资管理类的信访率和上访量直线下降。

其次是整个农村的管理水平上了一个台阶。“政经分离”之后赋予了集体经济组织独立的法人资格,让集体经济从体制上完成“松绑”,获得自主经营权。全区村集体在银行的存款2011年是71亿元,2016年达到130亿元,差不多翻番。村民最关心的是钱袋子。截至2016年,全区农村集体资产总额年增长速度约8.5%,股东的人均分红年均增长14.87%。2011年社员人均分红3721元,2016年达到5346元。所以农民的钱袋子胀起来了。

表2

再其次,村民办事方便了。每个村居都建立了行政服务中心,村民办事不用再跑镇里和区里了。办一个事情原来需要3小时,现在15分钟就能搞掂。村民的生活环境比以前好了。政府投入大量资金搞新农村建设,搞农村人居环境建设,农村的环境得到了质的提升,群众的幸福感提高了。调查显示,村民对“政经分离”的满意度和村两委干部的认可度,从2011年的70%提到了2014年的90%25。

佛山经验之五:注重基础设施建设,以创新思维创造基础设施融资模式。在经济比较困难的时期,佛山开创了利用外资来建设高速公路等交通基础设施项目的全国第一。在财力比较雄厚的时期,佛山进一步完善了能源和交通基础设施建设。此后政府侧重对社会事业大力发展,如社会保障等,进一步为市场的运转提供良好支撑与外部软环境。2002年后,佛山养老保险、医疗卫生、义务教育、职业培训等公共服务在政府支出中所占比重逐步提升。同时,佛山尝试将外来务工人员纳入本地各种社会保障体系,推动同城发展、同城生活、同城便利、同享成果。2011年教育、社会保障和就业、医疗卫生等三项支出占佛山一般预算支出比重达33.6%。佛山的外来人口达到50%以上,外来就业达到三分之二26。同时,佛山政府管理权限的让渡,也在一定程度上弱化了政府统筹协调大型基础设施建设项目的能力。同时佛山城市规划事权的过度下放,弱化了市级政府对资源配置和空间布局优化统筹的力度,也是值得反思的。这里核心的问题是,在市场经济的环境下,政府职能的定位仍不确定,政府不能全管,但也不能不管,政府与市场的界限到底该如何划,佛山仍需努力地探索。

第四节 佛山政府、市场和社会“三位一体”的实践

一是重视五年规划协调政府、市场和社会关系的作用。各级政府定期编制经济和社会发展五年规划(计划)以及相应的年度计划是中国发展的一个重要特征。改革开放之后,五年规划通过自身的转变成为与市场经济相互统筹协调的互补机制,发挥的是经济社会发展的“引领”作用。规划的功能是预测和引导市场而非取代市场,规划的性质是“宏观性、战略性和政策性”。随着地方自主权的不断扩大,佛山市五年规划呈现“本地化”特征,同时也逐步凸显出“产业化”特征,成为佛山政府发挥地方自主权的重要工具。其正面的影响是在地方政府之间的竞争中,五年规划成为一个重要的工作抓手。其次,规划过程中“政府-社会”关系得以调整。佛山从单纯的政府部门编规划转向开门编规划,在规划中吸纳社会各界的意见。

二是从佛山财政变迁看政府、市场和社会之间关系的变革。

首先,财政包干制时代的减税对培育佛山市场经济因素起到至关重要的作用。财政包干制下,地方政府在税收方面获得了较大的自由裁量权,使其有能力通过减免税“放水养鱼”,鼓励民营经济发展。从财政包干制时代一直延续至今的财力下沉,成为佛山处理市、区、镇街三级政府关系,培育佛山市场经济因素亦起到重要的作用。

其次,分税制时代,全国税制规范化,佛山不可能再通过自由裁量的减免税支持企业发展。但从包干制时代一直延续至今的财力下沉,成为佛山财政支持市场经济因素发育的重要手段。财政大力支持基础设施建设,为当地经济发展准备了良好的硬件和软件条件。逐步加大财政对公共服务的支出力度,使政府职能逐步适应现代市场经济的要求。

再次,佛山基础设施建设基本依靠土地收入。佛山市、区县和镇街三级政府都利用融资平台筹集资金。佛山预算管理增强透明化、规范化和民主化的过程,正反映了佛山政府与市场的关系迈向现代市场经济和法治社会的过程。大案要案推动佛山预算管理制度逐步走向透明化,顺德参与式预算试点体现了财政更加民主化的特征。

三是佛山市土地制度之变迁,折射政府和市场角色的变换27。

首先,20世纪80年代后期,佛山开始对外来企业使用农村的宅基地收取使用费。这样的做法一直到1992年颁布了国有土地有偿使用的规定,才开始在更广范围推开。

其次,佛山南海区主动尝试将集体财产和土地折算成股份,确保土地依然为集体所有,而拥有这些土地的农民也可长期分享工业化和城市化的受益。

再次,佛山率先推动集体建设用地的流转。集体经济的快速发展,在经济发达地区形成了大量的集体建设用地。这些土地在流转中擅自更改土地用途导致耕地大规模减少。1998年新修订的《土地管理法》明确限制农村集体非农建设用地入市,致使出现了同地不同权、同地不同价等问题,集体建设用地目前成为了阻碍当地经济转型升级的障碍之一。

第四,佛山推动城市“三旧”改造的探索发展。2007年6月佛山下发了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见》,佛山开始进行“三旧”改造,它或许是农村集体建设用地由资产变为资本非常重要的手段,是农村集体建设用地卸下历史包袱轻装上阵的重要方式,也是农村集体建设用地,市场与城镇国有建设用地市场接轨的重要途径。佛山在严格执行国家土地征用政策的同时,也在现有法律法规的框架内对征地补偿、征地安置等方面进行了创新。2001年,佛山市积极争取国土资源部土地征用制度改革的试点,就补偿标准、征地程序、征地安置方式等内容进行改革。佛山的实践说明:变迁的动力来自基层,佛山的土地变迁多是属于自下而上,而且多以试点的方式开展,然后得到中央政府或相关部门认可,这是中国式创新的特点。

四是佛山应对电荒积极推动电力改革。电力是城市基础设施的重要领域,被誉为“国民经济晴雨表”。其雨表部分地区一样摆脱电荒局面。广东是中国经济第一大省、第一用电大省、最大的缺电省份,不仅电网实际最大电力缺口居全国第一位,而且全年每个月都存在错峰用电管制,电荒已经成为广东经济社会生活中的一种常态。佛山一次能源资源匮乏、地处珠江三角洲城市群核心,电源空心化也在所难免。对此,佛山采取多家办电、集资购电、合资筹建电厂,最终实现了“敞开用电”。首先,佛山继续加强政企合作、提高电网规划水平、保障供电安全质量、加强电力需求管理、扶持地方能源企业。其次,改革开放三十多年来,佛山政府通过用足政策,敢为人先,从开发公司、电建集团到佛山公用,在自组企业探索新路上,佛山始终走在其他城市的前面。在未来,更好地推行电力产业发展,核心还在于全面提升电力产业价值,即通过为社会奉献更大的价值,最终实现产业自身的持续健康发展并完成对于电荒的根治。

五是佛山积极深化改革解决水资源管理体制变革。佛山地处珠江三角洲,河网密布,西江和北江带来的丰富的过境水资源,弥补了本地产水资源量供不应求的缺口。在水资源管理体制改革的实践中,佛山政府较好地解决了“越位”、“缺位”等问题,为探索政府简政放权,下放管理权限、在具备条件的领域或环节建立新机制提供了有益的经验和启示。首先,率先推动审批权和定价权的下放。在水资源管理方面,在佛山市财力下沉的经济基础之上,佛山城镇供水和污水的审批权下放,即:将建设城镇供水厂和污水处理厂的审批权,下放到区级政府主管部门,后又下放的镇级政府相关部门;将城镇供水价格和污水处理费审批权下放到区级价格主管部门。其次,佛山大力拓展融资渠道,使城镇供水和污水处理项目获得了生机和活力。突出表现在采用基础设施特许权(即BOT或BT)融资模式,一方面,较好地利用社会资源和力量,建设和完善城市基础设施,另一方面,可以在项目的准入环节引入竞争机制,有利于提高项目的管理水平和资金使用效率。

再次,佛山管理权下放和整合区域供水价格。佛山人均水资源占有量是全省的六分之一,再加上过境水,理论上佛山应该是个不缺少水资源的城市。但是,这些年的工业化使佛山水源质量总体下降明显,部分河段受到严重污染而失去了利用价值,水质性缺水范围在不断扩大,水资源正成为制约佛山市经济社会发展的关键要素。因此,在水资源的利用和管理上,政府的作为和角色就成为关键。从水资源的循环角度来看,它包括水源–引水–水处理–管网供水–排水–污水处理–回到水源,在这个过程中,政府应该做哪些事,特别是在目前市场经济的环境下,哪些应该交给市场做,哪些只能是政府承担,这是佛山政府目前在探索决定的问题,其切入点是水价的审批权、污水排水管网的基础设施建设以及环境和污染治理政策的制定。

六是佛山的交通基础设施建设。目前,佛山基本形成了水路、公路、铁路、城市轨道交通和民航等所组成的高质量的综合交通基础设施网络,基本适应了地区国民经济和社会发展的需求。首先,佛山的路桥建设。20世纪80年代初,佛山利用作为侨乡的优势,引进港澳资金参与公路建设,解决境内国道改建和渡口桥梁建设工程。佛山是国内首个尝试“贷款修路,收费还贷”的城市,由此拉开了广东和全国利用收费公路筹措公路发展资金的序幕。其次,三茂铁路。三茂铁路在全国首创了“自筹资金、自行建路、自主经营、自我还贷、自我发展”的“五自一体”的机制,是中国铁路建设发展史上的一项创举。但是它曲折的建设经历揭示了铁路行业的特殊性,以及产权保护的重要意义。再次,佛山一环作为我国最长的免费高速公路,既整体提升了佛山路网的通行能力和服务水平,又便于沿线的土地开发和经济发展,还大大加强了佛山各区之间以及各区同佛山中心城区的联系。广佛线由广州市政府和佛山市政府分别以51%和49%的比例分别出资建设,省政府提供一定的补贴,其建成对广佛同城化起到了积极作用。另外,佛山等9市实行年票互通制促进了珠三角区域经济发展。第四,佛山轨道交通。佛山新城东平综合交通枢纽将城市土地利用、轨道交通建设投融资机制和土地储备机制相结合,创新之处有三:一是交通引导城市土地利用,在轨道交通建设前就提前确定沿线和站点的土地利用模式,建立结合轨道交通建设的土地储备;二是交通用地的综合利用开发,突破了交通体系的各种交通方式的综合,还开发了商业、办公、住宅等功能,成为超越交通功能的“城市综合体”;三是市通过对综合交通枢纽用地的市场化配置,鼓励用地的立体利用,从而解决了交通建设公益性与经营性之间的平衡问题。

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2017年 8月18 日,广东佛山西站开始运营。图 / 视觉中国

七是佛山市医疗卫生体制发展与改革。从政府、市场和社会的角度来看佛山医疗改革的变化,可以看到了两个截然相反的发展阶段:第一阶段是引入市场原则,医疗卫生机构民营化;第二阶段强调医疗服务的公益性,政府高价回购医院、增加公营的重要性。建国之初,我国医疗卫生事业的重点是加强基本公共卫生的普及,防范特重大疫情的传播,当时的制度方针是“人人享有卫生保健”。1980年起,卫生事业经费改由地方各级财政安排。佛山市各级财政对卫生事业经费的投入逐年增长,1989-1992年间增长了62.0%,尤其是卫生院、妇幼保健院等经费支出几近翻倍。医疗卫生成为地方的财政负担。1992年到2002年全国进行了第一次医改,医疗卫生体制改革的方向是更加市场化,重心由公共卫生转变成医疗收费服务;从中西医结合转变为以西医为主;从乡村转向城市。从1993年开始,佛山把医改称为“断奶”、“减负”,财政不再负担部分公立医院的相关费用,将医院推向市场。1993-2004年期间,佛山市各区县都不同程度地卷入医院体制改革的大潮中。三水区当时有11个镇乡,只有一家镇卫生院保持公立医院的身份,其他全部卖掉。2002年到2008年医院向公益性回归:在市场化的导向下,全国卫生总费用不但没有下降,反而飞速增加,居民个人医疗支出的闭合节节攀升。1980年,居民个人负担的卫生支出占卫生支出总费用的23%,到了2000年,居然占到60%多,远高于世界上其他国家。佛山开始反思医院市场化的做法,重新规范医院体系的建设,回归医疗卫生服务的公益性。南海区西樵镇是当时医改的实施主体,而政府近年来又开始回购医院,以极大的代价重拾公立医院的运行体制。2009年,我国新一轮医改开始,根据国家保基本、强基层、建机制的基本思路和面对的具体问题,佛山市在基本药物制度、公立医院运行体制、民营非营利性医院的建设、基层医疗服务和公共卫生的投入、医疗保险制度整合等方面都在做着各种尝试,也面临着财政投入、人才培养以及界定医疗卫生服务公益性等重大问题。

八是职业教育中的政府与市场。改革开放以前,中国曾发展出了较完备的职业教育系统。改革开放后,随着乡镇企业的崛起,佛山的职业教育经历了“自发产生,百花齐放,镇街主导”的起步期(1979年到1992年),“区级统筹,职技一体,集约办学,资源共享”的转型期(1993年到1997年);在全国职业教育大滑坡的时候,佛山职教进入了“体系完善”的华丽转身期(1998年到2002年);“一镇一校,一校一品,优质均衡”的社会经济互动的均衡发展期(2003年到2010年);以及目前的“政企校合作机制的创新阶段”(2010年至今)。佛山的职业教育以服务本地产业为主,因此没有像全国一样出现反复,而是直线发展的。其次,民办和社会力量随人才需求纷纷进入到职业教育中来,这种无序进入无形造成了职业教育的低效率。佛山针对与实体产业结合不足的问题,加快了产学联盟和产教结合的步伐;同时,针对政府干预过多和公平性不足的问题,提出大服务、小政府的理念。但重心仍放在扩大规模、提高质量、建立学生资助体系等方面,而对办学内涵和现代职业教育体系明显重视不够,与产业和实体经济的对接也存在不足。

表3

九是就业与劳动关系。就业是民主之本,安邦之策、和谐之源。改革开放以来,我国数以亿计的农村流动人口到城市务工,政府在政策上经历了允许、引导到促进的阶段,逐步形成了劳动力市场。政府的角色也从“包办者”,转变为“参与者”,再转变为“服务者”。佛山劳动力市场的形成源于两股力量:一是随着农村家庭联产承包责任制的推行,农村出现了大量富余劳动力需要转移就业。同时,佛山乡镇企业发展迅速,对农村劳动力产生巨大需求,进而实现就近就地转移就业。二是珠三角等东部沿海地区率先起步,劳动力需求旺盛,中西部农村富余劳动力开始跨区域异地转移就业,陆续进入佛山劳动力市场。佛山对于外来农民工就业政策先后经历了允许、控制和规范、引导与促进三个阶段。而政府的角色也经历了初期的“包办者”,90年代的“主导者”(即介绍就业和自谋职业相结合),到21世纪初的“援助者”(再就业工程等),以及2002年以来的“服务者”(服务的内容得到扩张,服务的层次深入到基层)。其次,劳动关系从不规范走向总体稳定。随着90年代大批外来农民工到佛山就业,劳动用工不规范的现象开始大幅增加,劳动争议案件日趋增多。2002年,佛山积极推行工资集体协商制度和建立劳动关系三方协商制度。再次,佛山市劳动力供给和需求变化加重了结构性失衡,当前劳动关系纠纷多发区域主要集中在劳动密集型和外向型企业,纠纷多发人群集中在没有技能的普通农民工。就业难与“招工难”并存,对政府就业优先战略实施提出了更高要求。

十是中国养老金体系的发展演进。随着少子老龄化,传统的家庭养老的保障功能越来越弱化了,人们对社会化养老及相关的政策日益关注。国家提出实现全体人们“老有所养”的目标,加快了覆盖全民养老保障体系的建立。自1997年国家统一养老保险制度后,地方政府自主性有限。但佛山财力充足、外来劳工多,它的养老保险制度的建设、执行以及在养老金体系形成过程中政府、市场、个人之间的策略关系。

首先,中国养老金体系从80年代开始,改革目标就确定为建立基本养老金、补充养老保险和个人自愿储蓄保障的三支柱体系,然而,在养老金体系的改革上,长期注重政府,忽视市场和社会参与,对应由市场起作用的企业年金和个人自愿储蓄保障的关注长期不足。其次,中国社会养老保障制度改革早期存在较强的开放性和地方策略空间,地方政府可以根据本地实际情况进行政策的自由裁量。这一时期,佛山政府是改革的领导者和政策的实际决策者。佛山政府本着对制度负责、对参保者负责的态度,提出了大量有创新性的制度改革措施,对制度进行了谨慎、认真的管理和经营。出于建立统一的劳动力市场的考虑,1997年中央选择了政策上的统一。但是在制度统一之后,一切都必须纳入一体化的轨道管理。地方政府不再具有大规模改革的权力。

其次,在公共养老金制度下,退休者在退休初期可以按照一定的替代率获取一部分养老金。由于预期寿命的延长,使得多数退休者退休期持续时间较长。假设这部分名义养老金固定不变,由于经济的波动,每年物价水平的变化,退休者用这部分养老金所能购买的生活资料和服务的数量就会有很大的不同。即使是相对比较适度的通货膨胀率,最终也会严重侵蚀每月这部分固定退休收入的购买力,因而在相当长的退休期间内需要建立退休收入购买力的调整机制,以保障退休者的最基本的生活需要。

再次,统账结合的基本制度模式仍面临很多挑战。近年来政府出台的很多政策主要是对制度转轨造成的问题进行解决,并未对统账结合的制度架构进行改革。养老保险作为一项需要长期平衡的制度,需要顶层设计。

第四,佛山长期维持较低的企业养老保险缴费率。由于养老金尚未实现全国统筹,广东省养老保险的余额不能转移给西部收不抵支的省份,中央财政必须要拿出两千多亿来补贴绝大部分西部地区,以此来实现收支平衡。因此,中央财政是在支撑着分割的养老制度运行,实际上中央财政的补贴是留在了少数几个盈余大户省,而他们较低的缴费率是由外来务工人员来支撑的,同时佛山又很少考虑外来务工人员及其家属的养老服务,这就使得佛山当地在外来务工人员身上获得了额外的收益。

第五节 高质量发展中的佛山政府、市场和社会“三位一体”

党的十九大报告提出,“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”“必须认识到,我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化,对党和国家工作提出了许多新要求。我们要在继续推动发展的基础上,着力解决好发展不平衡不充分问题,大力提升发展质量和效益,更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要,更好推动人的全面发展、社会全面进步28。”

一是推动佛山实现高质量发展需要政府、市场和社会“三位一体”的合力。佛山经济从高速增长到高质量发展,相当于产业和企业从游击队到正规军的转型。这迫切需要佛山企业家精神转型、中高级管理人才队伍转型、员工素质转型。这迫切需要政府引导和创造环境,引狼入室、与狼共舞、培养狼性;迫切需要市场秩序和企业经营模式发生从速度到质量的脱胎换骨的转型;迫切需要全社会形成尊重人才、尊重知识、尊重技能的创新社会氛围。

二是推动佛山构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代化产业体系需要政府、市场和社会“三位一体”的合力。十八大以来,国家一直强调牢牢把握发展实体经济这一坚实基础,实体经济是创新之本。十九大报告提出,创新是引领发展的第一动力,包括基础研究、应用研究、开发和试验研究的投入持续增长。现代金融,尤其构建现代化直接融资体系,是打造现代化经济体系和产业体系不可或缺的重要组成部分。全球化、知识型、多样性人力资源是佛山发展最重要的基本要素。这四个因素协同发展,是打造佛山在粤港澳大湾区不可替代合作优势的关键一环。这需要佛山形成政府、市场和社会相互补位的合力。

三是推动佛山增长动力变革需要政府、市场和社会“三位一体”的合力。佛山增长动力变革主要体现在从要素增长驱动转换为全要素生产率增长率驱动。凡是影响全要素生产率的因素,都会影响佛山未来发展的质量和效益。包括知识积累、技术进步、高端人才集聚。所有这些因素都离不开佛山宜居、绿色、智慧、开放和包容的国际都市圈的打造。这同样离不开佛山政府、市场和社会统筹协调给力的全方位合作。

四是推动佛山满足人民日益增长对美好生活需要的主要矛盾要求形成政府、市场和社会“三位一体”的合力。佛山在构建“五位一体”的总体布局和“四个方面”战略布局方面,要转化为每一个佛山人的自觉意识和主动作为。这是佛山从GDP和人均GDP导向的高速增长,转化为人的全面发展和社会全面进步的高质量发展的关键。

五是推动佛山提高供给质量需要政府、市场和社会“三位一体”的合力。十九大报告提出,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率。这就需要培养更多佛山百年老店、更多佛山隐形冠军、更多佛山工匠,形成佛山质量的全球美誉度。

六是推动佛山发挥市场机制决定性作用和更好发挥政府作用需要政府、市场和社会“三位一体”的合力。从表3数据可以看到,我国制造业的所有制结构中,民营企业占比61.2%、外资企业占比11.0%,国有企业的占比27.8%。这说明经过近40年改革开放,我国制造业已经形成混合所有制的市场结构。然而,现代服务领域国有企业的占比都超过了50%。如医疗健康国有企业占比90%、批发和零售62%、文化87%、教育73%、金融91%、科研70%、经营和租赁76%。这就为佛山下一步扩大开放和深化改革提出了新要求,下一步改善投资环境、营商环境、市场环境,重点在现代服务业加强与香港、美国、英国等合作,与国际高标准通行规则接轨,打造佛山高质量发展的新优势。 

(作者为国家发改委学术委研究员、中国国际经济交流中心首席研究员。

1.中国共产党第十九次代表大国报告单行本:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。北京:人民出版社,2017.

2.安吉尔·葛利亚:“序言”[M].//安格斯·麦迪森,《中国经济的长期表现》。上海:上海人民出版社,2008.

3.诺斯·道格拉斯在北京的学术讲演。

4.1993年召开的十四届三中全会,做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了发挥市场基础性作用的改革框架。2001年12月加入世界贸易组织,积极参与经济全球化和融入世界,推动体制机制与国际通行规则接轨,提升产业和企业国际竞争能力是初衷。这些重大事件,奠定了改革开放头三十年的方向和发展基础。

5.安格斯·麦迪森,《中国经济的长期表现》[M].上海:上海人民出版社,2008.

6.道·诺斯对制度变迁的“路径依赖”性质指出,今天的选择受历史因素的影响。只有对过去的根本性制约因素的透彻了解,才能很清楚未来将面对的制约因素,选择我们有那些发展的机会。参阅道·诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,上海三联书店,1994年版;道·诺斯,“制度变迁理论纲要”,编入北京大学中国经济研究中心主编,《经济学与中国经济改革》,上海人民出版社,1995年版。

7.不同于俄罗斯,中国没有采取与过去发展经验彻底决裂的极端做法,也没有轻信西方经济学家推崇的“爆炸式”市场化改革的道路,而是采取了从历史和现状的实际出发,从中国的具体国情和目前所处的发展阶段出发,从已认识到的体制弊病改革出发,选择了植根于中国历史文化传统的改革方式。这种改革方式虽然具有逐步叠代、纠偏及时,代价较小的优点,但双重体制矛盾、新旧扭曲并存、体制和经济行为不规范的问题始终伴随着改革的进程。

8.邓小平会见美国时代公司组织的美国高级企业家代表团的讲话,1985年10月23日。

9.邓小平在听取关于价格和工资改革方案汇报时的讲话,1988年9月。

10.邓小平在中央军委座谈会上的讲话,他说,“我们还有一些同志没有弄清楚,以为只是对西方开放,其实我们是三个方面开放。一个是对西方发达国家的开放,一个是对苏联和东欧国家的开放,还有一个是对第三世界发展中国家的开放。所以,对外开放是三个方面,不是一个方面”,1984年11月1日。

11.在社会主义初级阶段,强调发展是硬道理、发展是解决所有问题的关键、发展是治国理政的第一要义;强调再不把经济搞上去,就将被开除球籍的危机感和紧迫感。

12.苏州市有中国、新加坡副总理担任领导、两国政府间合作的苏州工业园区;无锡是我国民族工业摇篮。

13.Lewis W.A.The State of Development Theory[J].AmericanEconomic Review , 1984 , 74(1):1-10.

14.同上

15.公共物品被定义为不能排除非购买者享受其收益并且由大量的消费者分享其收益的产品(大卫·海曼,2001)。公共物品有两个显著的特征:第一是消费的非竞争性,第二是非排他性。私人部门一般不愿意提供公共物品,也就出现了“市场失灵”。

16.外部性是指生产者和消费者的交易行为对契约的第三方造成间接影响,无法用市场机制交易,以确定交易的成本和受益,供给和需求。正向的外部性产品,劳动力培训,传染病防治、教育、医疗保健,基础设施等往往供给不足,而负外部性供给过度。

17.自然垄断,即提供规模收益递增的产品。如油气管道,其经济规模越大,边际收益不但不会递减反而会递增,最终形成垄断,如自来水、电力、燃气的供应。

18.Unger和Chan(“Inheritorsof the Boom: Private Enterprise and the Role of Local Government in a RuralSouth China Township”,The China Journal, No .42 , Jul., 1999),描述了佛山南海区西樵的地方政府为“发展型政府”,因其积极直接地扩展地方生产基地,地方官员变为私营企业的辅助者,为企业提供基础设施和税收优惠政策。

19.FT中国网:“从佛山看中国改革”[EB/OL].http://www.ftchinese.com/story/001053545.

20.加工贸易(ProcessingTrade)是指一国进口中间投入品,加工组装后再出口的生产与贸易活动。加工贸易主要包括“来料加工装配贸易”(Processing and Assemblingwith Materials Provided Abroad)和“进料加工装配贸易”(Processing and Assembling withImported Materials),前者加工企业不负责经营,只收工缴费,政府不征关税和国内增值税,不退税;后者加工企业自主经营,自负盈亏,政府不征关税,用于生产出口商品的进口料件不征国内增值税,国内采购料件先征国内增值税,产品出口后退税。深圳对外开放的第一阶段主要是来料加工装配和补偿贸易。

21.20世纪80年代,中国利用外资是以对外借款为主的间接融资居主导地位。

22.诺贝尔经济学奖获得者道·诺斯在世界经济史的研究中发现,虽然国家的根本任务是建立可靠和合理的法律法规,并制定保证市场交换的制度安排。但是,在经济史中,没有人能保证政府为了自己的利益来保护那些促进经济效率的产权制度,同时反对那些阻碍经济增长的产权安排(North,Douglass(1979),AFramework for Analyzing the State in Economic History,Explorations in EconomicHistory,vol.16.)这个被称之为“诺斯定律”的现象提醒我们,政府改革和政府推动的改革之间的相互协调,必须解决好政府自身利益与社会经济发展整体利益之间的一致性。

23.请参阅《中国—欧盟经济关系2025:共建未来》,中国国际经济交流中心、布鲁盖尔研究所、英国皇家国际事务研究所、香港中文大学刘佐德全球经济及金融研究所,2017年9月。

24.佛山民营经济的比重是增加值,而不是产值。

25.南方农村报:“‘政经分离’经验:以前随便写个小纸条就把土地承包给别人了,现在不行了”[EB/OL].http://static.nfapp.southcn.com/content/201706/01/c455880.html.

26.中国政治体制和制度体系长期的适应性及灵活性使得Tsai(TsaiK. S.,Capitalism without Democracy: The Private Sector in  Contemporary China , Ithaca: CornellUniversity Press,2007.)开创了“适应性非正式制度”的概念。Tsai观察到,即使是私营企业家的行为也经常会影响地方官员甚至中央官员的行为和政策。

27.经济增长依赖于市场制度的稳定、再生和改善,包括确保对权利的清晰界定、保护、权利间有效的交换以及公平公正的纠纷解决办法。

28.同注解1)

(编辑:daisongyang)
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