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人大代表建议制定金融机构破产法,拯救“问题金融机构”

本文来源于《财经》杂志 2018-03-09 16:29:07 我要评论(0
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提要:对于长期“带病经营”严重资不抵债、不能清偿的金融机构,白鹤祥建议制定金融机构破产法,通过破产重整和清算制度使其法治化退出市场或“重生”,避免风险不断聚集。

《财经》记者 张瑶 王丽娜/文  李恩树/编辑

3月8日,全国人大代表、中国人民银行西安分行党委书记、行长白鹤祥在两会上提出议案,建议尽快制定金融机构破产法,推动金融市场有序出清。

白鹤祥称,近年来,一些行业和企业盈利能力下降、部分市场主体过度负债,导致潜在风险不断流向金融机构,部分金融机构不良贷款率大幅攀升,一些农村信用社资本充足率长期为负,个别机构甚至出现严重的风险事件。

2016年,陕西神木农村商业银行股份有限公司被曝光不良贷款率高达23%,有超过43亿不良贷款,超出全国商业银行平均值13倍。除受当地煤炭价格下降影响外,违规放贷、管理混乱、内控机制失衡,是其大面积坏账主因。

市场上也一直有允许风险暴露、允许金融机构破产的呼声。2017年第五次全国金融工作会议提出,“明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制,推动问题金融机构有序退出”。

“有竞争必然有优胜劣汰、有破产退出,金融领域亦不例外。”白鹤祥表示,建立退出制度将使金融机构进行高风险经营活动时更审慎规范,以避免陷入破产的窘境,从而在事前起到法律震慑作用。让失败的机构退出市场,可避免许多机构长期“带病经营”,掩盖真实资金压力,有效缓解金融机构进行高风险经营活动的道德风险。

然而,金融机构间业务交错,风险具有传染性,现实中鲜见金融机构真正破产。一方面,缺乏破产压力下,许多金融机构隐匿风险状况、盲目扩大经营、以更高成本对外融资以掩盖真实资金压力等高风险行为,不仅给债权人带来更大风险,而且还通过业务往来将风险传播到整个金融体系;另一方面,对于规模较大的金融企业如果允许破产,也有业界担心引发系统性风险,加剧问题所在。

现有法律并非没有规定。《企业破产法》第134条规定,金融机构实施破产的,国务院可以依据相关法规制定实施办法。目前,相关规定分散在《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律中,而在实施方面缺乏明确、完整的操作依据和规范。

另一法律基础是,2015年,酝酿22年的《存款保险条例》颁布,对银行破产过程中存款人的资金安全、有效防止金融机构倒闭的传染性等作出规定并提供制度保障,结束国内银行业没有破产压力的日子。

国际目前主要存在两种金融机构破产制度,美国、加拿大等国家采用专门立法方式,英国、德国等则在坚持普通破产制度对金融机构一体适用的同时,颁布单行法律规范。在监管方式上,除流动性标准和资产负债标准外,美国引入了监管标准,如对资本充足率2%以下的银行,在其进入资本严重不足状态90天内就可以采取接管措施将其关闭。

白鹤祥亦认为,为避免贻误最佳重整救治时机,导致问题扩大和蔓延,应明确监管性标准,重视金融监管机构作用。例如,即便资产负债表显示其所有者权益为正,若严重低于法定资本充足率,监管机构也应有权判定其符合破产标准,启动破产冲虚。在破产程序中,凡是涉及专业性、技术性的事项应由监管部门来决定,而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定,以此提高金融机构破产处置效率。

此外,业界关于破产制度的一大担忧是,尽管破产意在化解风险,但由于金融机构外部性和传染性,不可避免会在一定范围内引发社会震动和公众担忧。就此,白鹤祥建议,尽管名为破产法,但应尽可能减少破产清算,鼓励机构通过破产重整解决债务后重生。即,对可能或者已经发生破产,但仍有挽救希望的企业,通过各种利益协调,强制性进行营业重组与债务清理,以使其获得重生。

具体而言,在制度设计上,可研究采取股东或政府注资、再贷款、接管、托管等方式进行重整。同时,在重整程序中应充分考虑不同债权或股权的特点,限制权益已获充分保障的部分主体参与破产重整表决,限制金融机构向其股东分红,以保障社会公众利益。

(编辑:daisongyang)
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