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魏加宁:弱化发改委宏观调控职能,做实国家竞争政策委员会

本文来源于《财经》 2018-03-14 12:01:19 我要评论(0
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如果不能够抓住此次机构改革的大好时机,做实竞争政策委员会,那么至少还要再等五年,而这五年正是中国经济转型能否成功的关键五年,一旦贻误战机,则势必会影响到我国经济的顺利转型

《财经》记者王延春/文

3月13日,国务院机构改革方案“出炉”。国务院机构改革方案(草案)提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案,改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。

对此,国务院发展研究中心研究员魏加宁接受《财经》记者采访时表示,这次机构改革方案有两大看点:从建立现代化经济体系的角度看,第一,看国家发改委的宏观调控职能能否会被逐渐弱化。由于宏观调控是总量政策,作为总量政策手段,货币政策和财政政策在央行和财政部,因此,发改委加入了“宏观调控”职能时,往往由于缺乏总量手段而不得不采取行政手段,宏观调控就变成了结构调整,微观干预。只有取消发改委的宏观调控职能,宏观调控才能够真正变成总量政策,间接调控。另一个看点是,能否设立国家竞争政策委员会,把现有的“国务院反垄断委员会”做实,并将现行的三个执行部门合并,从而增强竞争政策的执行能力,弥补竞争政策的缺失。魏加宁指出,从横向来看,凡市场经济国家,大都没有发改委,只有反垄断委员会或公平交易委员会。强化竞争政策执法机构,也有助于中国获得“市场经济地位”。

魏加宁表示,从纵向来看,“任何经济政策都是有生命周期的。” 在计划经济时期,是由指令性计划为核心,协调统领其他各项经济政策,执行机构是国家计委;1987年在“有计划商品经济”的背景下,提出以产业政策核心,协调统领其他各项经济政策,执行机构是国家发改委(日本是通产省);在市场经济条件下,应当以竞争政策为核心,协调统领其他各项经济政策,执行机构就应当是竞争政策委员会或反垄断委员会(日本叫公平交易委员会)。

然而,中国目前现有的竞争政策(反垄断与反不正当竞争)体制无法满足高质量发展的需要。据了解,2016 年,国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》明确提出,“要确立竞争政策的基础性地位”。要落实这一精神,就需要从机构改革入手,在确立的竞争政策委员会之后,再由该机构来推动竞争政策的不断完善。

因此,记者采访的一些专家普遍认为,虽然已经成立了反垄断委员会,但是徒有其名,具体职责是由商务部、国家发改委和国家工商总局下面的三个司局负责执行,执法力度分散,形不成合力。魏加宁认为,如果不能够抓住此次机构改革的大好时机,做实竞争政策委员会,那么就至少还要再等五年,而这五年正是中国经济转型能否成功的关键五年,一旦贻误战机,则势必会影响到我国经济的顺利转型。

现行反垄断体制的积弊

据了解,中国现行反垄断体制主要由国务院反垄断委员会和三个反垄断具体执法机构负责,这三个反垄断执法机构分别为发展改革委的价格监督检查与反垄断局、工商总局的反垄断与反不正当竞争执法局和商务部的反垄断局组成。在一些专家看来,目前三家机构呈现出“双层脱钩,三足鼎立”的特征。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林研究员曾提出,由商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查和反垄断局、国家工商行政管理总局反垄断与反不正当竞争执法局三个机构行使反垄断职能,存在多头执法和执法标准不统一的问题。

魏加宁分析,这种体制在实际运行中存在着一系列问题:

首先, “双层脱钩,三足鼎立”,多头监管,难以形成监管合力。“国务院反垄断委员会”由于权威性不足、授权不到位等原因,该委员会被“虚化”,无法有效领导各反垄断具体执法机构的工作。该委员会与下面的三个司局级执法机构之间形成了“上下两张皮”的脱钩局面。

其次,“三足鼎立”,多头执法,难以形成监管合力。 三部门之间多头监管,企业无所适从,社会无法问责。同时,由于反垄断职能分散在几个不同部委,与各部委的其他司局之间存在利益冲突,无法形成监管合力,执法效果易打折扣。

再次,多头监管下缺少统一性和规范性。不同的执法机构对垄断行为以及一些特定概念的界定标准不一致,导致一个执法机构对垄断行为的认定对其他执法机构不一定具有约束力;各反垄断机构的执法力度不同、处罚标准不同;各地区的执法标准和处罚力度相差也很大,这一定程度加大了对跨地区经营的企业垄断行为进行执法的难度。

另外,记者了解,一些机构的调研报告提出,当前三个反垄断执法机构分别与国外相关机构和国际组织单独协调,也降低了协调的力度和效果,对外协调之前的内部协调要消耗大量的时间和精力。

魏加宁对此也表示,目前我国的三个反垄断执法机构均为各自所属部委的一个司局,在各自所属的部委内部难以避免其他司局的影响。与此同时,这三个反垄断具体执法机构还面临着与其他政府部委在政策观点和实际权益上的冲突。

亟待调整竞争政策执法机构

据悉,美、日、德、法、韩等国家以及欧盟在竞争政策执法机构设置上,一是行政执法为主,司法部门配合,而行政机构则多为一元化体制,极少同时存在两个执法机构;二是普遍拥有较高独立性;三是普遍拥有准立法权和准司法权,并多采取“合议制”决策机制;四是高管人员的职业化、专业化有力地保障了执法机构的权威性;五是国家竞争政策执法机构在地方通常设有大区派出机构,负责国家层面或跨区域的反垄断和反不正当竞争事务。

由魏加宁负责的竞争政策课题组建议,考虑到当前正是推动相关改革的重要窗口期,结合国际经验提出,首先,做实“国务院反垄断委员会”,将其由一个反垄断工作协调机构转变为一个竞争政策执法机构,并更名为“国务院竞争政策委员会”,同时将现有三个部委下属的反垄断与反不正当竞争司局合并到该委员会下面,作为我国的竞争政策执法机构。

其次,该委员会应具有以下职能:一是统一负责《反垄断法》和《反不正当竞争法》的行政执法;二是统一负责竞争政策的制定与执法;三是全面负责竞争政策审查工作;四是组织实施或委托专门机构对全国以及各地区的市场竞争状况进行调查、评估,并定期发布评估报告;五是负责与竞争政策相关事务的国际协调与合作。

再次, 该委员会的行政级别应高于普通部委,并设置大区派出机构。否则,将无法对其他部委出台的各项政策进行竞争政策审查。

实际上,两年前出版的《以竞争促增长——国际视角》、《行政改革蓝皮书:中国行政体制改革报告No.5(2016)》等报告都建议,尽快整合三部门的反垄断执法权,成立统一的国家反垄断机构,增强反垄断的有效性,并与国际惯例接轨,逐步建立法治化、规范化的反垄断体制。上述共识只欠机构改革“临门一脚”。魏加宁认为,从现有方案看,此项改革似乎只走的半步:合并了三家具体执法机构,但是没有提升该机构的行政级别,否则将来还得再改,不如一步到位。

【作者:王延春】 (编辑:文静)
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