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在中国的协助下,非洲能走出自己的工业化道路吗?

本文来源于《财经》杂志 2018-09-03 14:29:00 我要评论(0
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非洲国家希望能借鉴中国经验,实现快速发展。但非洲的环境与中国改革开放初期在政治、地理和文化环境上都存在差异,难以照搬中国经验,如何本土化是需要解决的问题

《财经》记者 江玮|郝洲|编辑

7月的埃塞俄比亚已经进入雨季。从首都亚的斯亚贝巴去35公里外的奥罗米亚州杜卡姆镇,道路变得泥泞,直到汽车上了高速公路。在经过村庄、田野、工地和漫步的牛群之后,路边出现了几栋四五层的现代化建筑,一道钢筋水泥大门将它们与马路对面的平房隔开,大门上用中文和英语写着“东方工业园”。

东方工业园是东非国家埃塞俄比亚建设的第一个工业园。作为世界上最不发达的国家之一,埃塞俄比亚希望通过工业化之路成为非洲制造业的中心,摆脱贫困,实现经济增长。过去十多年里,埃塞俄比亚经济平均增速超过10%,是世界上经济增速最快的国家。

其中工业增长被给予特别重视。该国政府从2010年开始实施增长与转型计划,在始于2016年的第二个五年计划中,基础设施和制造业是重点。

“工业化是非洲经济发展的核心。过去非洲出口以原材料为主,如今通过工业化可以增加附加值。”非盟委员会负责工业部门的侯赛因·哈桑对《财经》记者说。

他表示,非洲国家希望快速实现工业化,工业园区和经济特区将发挥关键作用。自本世纪以来,非洲国家开始了建设工业园和经济特区的热潮。

目前埃塞俄比亚投入运营和在建的工业园中几乎都有中国印记。中国与非洲在工业园区上的合作得益于中非合作论坛2006年北京峰会和2015年约翰内斯堡峰会的推动。

中非合作论坛第三次峰会于9月3日在北京举行。中国商务部副部长钱克明在峰会前表示,中国在建设工业区、经济特区上非常有经验,非洲国家也非常感兴趣;下一步,中方想和非洲国家分享园区招商引资、优惠政策制定、园区管理等经验。

自本世纪以来,非洲国家开始了建设工业园和经济特区的热潮。位于非洲之角的埃塞俄比亚是一个典型代表,由于工业基础薄弱,工业园成为这个国家工业化进程最前沿的阵地。

“目前由中资公司建设、运营的工业园在埃塞俄比亚全国已达十多个,工业园建设已经成为中国企业在非洲集聚投资的一个亮点。”中国工商银行非洲代表处首席代表王鲁宾对《财经》记者表示。

王鲁宾同时指出,非洲国家希望能借鉴中国经验,实现快速发展。但非洲的环境与中国改革开放初期在政治、地理和文化环境上都存在差异,难以照搬中国经验,如何本土化是需要解决的问题。

先有园,后有法

东方工业园共有85家企业入驻,大多为中国企业,还有荷兰的联合利华、印度的包装厂以及几家本地企业。它们从事水泥生产、制鞋、汽车组装、钢材轧制、纺织、制药等行业。一期投入2亿美元开发的土地和厂房已经全部出租,如今一地难求,与最初几年在国内招商时门可罗雀的景象形成鲜明反差。

当江苏永元开始在埃塞俄比亚建设工业园时,他们并没有先例可循。当地有一个说法:先有东方工业园,后有工业园法。东方工业园从2008年开始建设,工业园法直到2015年才在国会通过。

第一个“吃螃蟹的人”首先遇到的问题是:尽管埃塞俄比亚投资法规定了进口设备和材料可以免除关税,但江苏永元在办理免关税手续时需要回答属于哪个行业,生产哪些产品。“工业园是提供服务的,我们不生产产品。我们需要向埃方解释,说服对方接受这一理念。”东方工业园管理委员会副主任焦永顺对《财经》记者说。

新的问题很快又出现:如何办理土地证。东方工业园内提供了一些现成的厂房,但有的企业选择向园区分租土地,再自行建设厂房。这些企业去办理土地证时却被告知:土地证已经发给了工业园,应该由工业园再发给租赁方。

东方工业园认为自己无法提供土地证,由一家民营企业办理的土地证难以被认可。作为埃塞俄比亚的第一个工业园项目,东方工业园得到了政府的重视。时任总理梅莱斯派人前来调查,最后政府同意采取分割土地证的形式。

在世界银行《营商环境报告2018》中,埃塞俄比亚的营商环境便利度并不具备优势,排在第161位。但工业园区却是例外。经济学家林毅夫在担任世界银行副行长时,向时任总理梅莱斯建议通过发展工业园改变本国基础设施和营商环境落后的现状。

东方工业园建成后,园区内完成了“四通一平”建设,有专门的电力供应专线。埃塞俄比亚海关、投资委员会入驻园区,为企业提供一站式服务。入园企业享受的优惠政策包括:所得税减免,进口生产设备、建造厂房的原材料以及生产出口产品所需原材料均可免除关税。

在埃塞俄比亚,普通工人一个月的工资大约在400元人民币左右,即使考虑到当地工人效率与国内的差距,用工成本仍远远低于国内水平。而且,这个非洲第二人口大国拥有充足的劳动力资源,1亿人口中劳动力占了4500万。

尽管东方工业园推进了埃塞俄比亚工业园法的制定,但它自己却在一些问题上无法享受工业园法的政策。在这个联邦制国家,当奥罗米亚州地方法规和工业园法出现不一致时,州政府要求按地方法规执行。按工业园法可以免征的建筑税,奥罗米亚州政府每年都要求东方工业园缴纳。

在通过工业园法后,埃塞俄比亚工业园用地由联邦政府取得,而东方工业园是与奥罗米亚州政府签订的土地使用协议。在东方工业园准备二期开发时,奥罗米亚州政府要求将地价从原来的每年每平方米1比尔(约合人民币0.25元)涨到18比尔(约4.5元),双方在这一问题上的分歧直接影响了开发进度。

华坚是第一家入驻东方工业园的大型企业。每天大约有8000双鞋子在这里制作完成,贴上“埃塞俄比亚制造”标签,销往美国和欧洲市场。统计数字显示,从2012年到2017年,华坚帮助埃塞俄比亚出口创汇1.22亿美元。

在埃塞俄比亚取得巨大成功的华坚开始尝试从事工业园开发,将在亚的斯亚贝巴和奥罗米亚州交界处建设一个华坚国际轻工业城。该工业城占地面积137.8公顷,总投资10亿美元。华坚希望最终将轻工业城打造为一个拥有工厂、公寓、酒店、商业大楼、技术学校、医院等的工业新城。

“华坚的本职是制鞋,这是我们第一次做工业园项目,从开发到招商、运营都是全新的尝试。”华坚国际轻工业城(埃塞俄比亚)有限公司董事长助理梁护译对《财经》记者表示。

但习惯了“中国速度”的投资者需要适应“埃塞速度”。工业城原定于2020年完工的时间表已经延期到了2023年。

自从亚的斯亚贝巴进入雨季后,梁护译发愁的一件事情是电力专线的搭建又要推迟了。华坚于2017年8月与电力局签订合同,准备搭建一条电力专线。这一工程原计划三个月内完工,但因缺乏材料、电力局人事变动以及雨季停工等各种原因,直到今年8月仍未完成。

除了效率低下,在埃塞俄比亚发展工业园还面临政策的不确定性。埃塞俄比亚政府在2017年8月出台新的规定,要求入驻华坚轻工业城的企业实现百分百出口,导致两家已经入驻的服装和电子企业不得不撤离。

“政府的工业园就不会遇到被强行要求出口创汇的问题。”梁护译说。与埃塞俄比亚政府开发的工业园相比,私营部门开发的工业园处于相对弱势地位。这也是为何东方工业园的焦永顺希望在两国政府间建立协调机制。“我们民营企业去谈不对等。”焦永顺说。

在埃塞俄比亚,国家层面规划的工业园有20个,私营部门开发的工业园数量为6个。按照埃塞俄比亚工业园法,私营和政府的园区在优惠政策上没有区别。但在实际执行层面仍有差别。

孵化“埃塞模式”

在埃塞俄比亚政府投资的工业园中,去年投入运营的阿瓦萨工业园是规模最大的一个,预计将创造6万个就业机会,每年出口创汇10亿美元。

一条完整的纺织服装产业链将在阿瓦萨工业园建立。这个面向纺织和服装企业的工业园已有来自中国、美国和印度等国家的企业入驻,其中包括拥有Calvin Klein和Tommy Hilfiger等品牌的美国服装企业PVH和它的多家上游供应商。

阿瓦萨工业园由中国土木工程集团埃塞俄比亚公司承建。在项目竣工后,中土埃塞公司又签署了园区运营管理合同。从江苏昆山开发区引进的专家团队带领组建了阿瓦萨工业园的运营队伍,埃方则派遣管理人员赴昆山接受培训。

运营工业园在埃塞俄比亚是一个新生事物。除了参考中国模式,埃塞俄比亚政府也曾派人前往新加坡、韩国和越南学习当地工业园的经验。

借鉴外部经验又立足本国的阿瓦萨工业园形成了埃塞俄比亚发展工业园的模式,基于阿瓦萨的“埃塞模式”将逐渐推广至其他工业园。“阿瓦萨经验将复制到其他园区,已经有新的团队到阿瓦萨工业园接受培训。”中土集团埃塞工业园开发公司常务副总经理韦学敏对《财经》记者说。他表示,在阿瓦萨工业园运营管理体系逐渐成熟后,中方管理人员将逐步撤出。

在阿瓦萨工业园,入驻企业普遍关心的一个问题是何时修建亚吉铁路支线,使之与亚吉铁路连接起来。

由中土集团承建并牵头运营的亚吉铁路于2016年10月建成通车。这是非洲第一条现代电气化铁路,全长750多公里。它将港口国家吉布提和内陆国家埃塞俄比亚连接起来。吉布提是埃塞俄比亚第一大出海通道,每年处理邻国85%的进出口货物。

亚吉铁路通车后,从亚的斯亚贝巴发往吉布提的货物从原来的3天-7天缩短至1天以内。

物流成本居高不下是制约埃塞俄比亚工业发展的一个主要问题。在世界银行2016年物流绩效指数中,这个非洲发展最快的经济体只得了2.38分,甚至低于撒哈拉沙漠以南非洲国家的平均水平2.47分。当华坚把部分生产线转移到埃塞俄比亚,物流成本从国内的占比2%提升至8%。

中土埃塞公司正计划在亚吉铁路沿线的德雷达瓦投资开发一个中土工业园。“依靠亚吉铁路建设不同经济带,以线带面。”中国土木工程集团埃塞俄比亚有限公司总经理李志远对《财经》记者说。

脱节的出口创汇

从事手机制造的中国企业传音把非洲唯一的工厂设在了埃塞俄比亚。它打算把工厂从亚的斯亚贝巴的老工业区搬进首都机场附近的高科技产业园。在埃塞俄比亚的工厂,工人每月可以组装100万部手机,其中有40%用于出口。传音已经成为深受非洲人民喜欢的手机品牌,根据IDC数据显示,传音在2017年占据非洲手机市场45%的份额。

传音控股埃塞地区部总经理俞卫国对《财经》记者表示,选择在埃塞俄比亚设厂的原因首先在于埃塞人口基数大,这意味着市场潜力大。同时,埃塞政府发展工业的决心使其对外国投资持更加开放的态度。

“埃塞政府比较开放,对手机这样的新行业,需要有新的政策支持,为此他们特意到中国对手机产业进行了全面考察。”俞卫国说。

在谈及产量时,俞卫国提到一个前提:在物料充足的情况下。“埃塞俄比亚外汇短缺对我们影响很大,没有美元就无法购买物料生产。”他说。

外汇短缺是外国投资者在埃塞俄比亚面临的一个普遍问题,尤其是那些严重依赖于原材料进口的制造业企业。

“既然缺乏物资需要进口,为何不开放国内市场,内销带来的利润还可以用于再投资。”梁护译说。他所在的工厂因为无法及时支付货款,生产进度受到影响,已经失去几个客户。统计数字显示,尽管埃塞俄比亚的出口以每年14%的速度在增长,但在过去五年,进口额是出口额的四倍。

对埃塞俄比亚的另一大挑战在于债务问题,外汇短缺造成还债困难。埃塞俄比亚的外汇储备只有约30亿美元,而外债总额高达260亿美元。今年早些时候,国际货币基金组织将埃塞俄比亚的债务危机上调至高风险级别。

“在埃塞俄比亚,两个不可能的景象同时出现,一方面是GDP多年增速超过10%,另一方面是即将达到债务上限,大额贷款难以按时偿还,国家依然贫困。”一位熟悉非洲事务的知情人士对《财经》记者说。埃塞俄比亚为发展基础设施投入了大量资金,但缺乏短平快的项目创汇还贷,导致还贷吃力。

从工业区到经济特区

与埃塞俄比亚相比,南非在发展工业园区上具有更多优势。作为非洲经济最发达和工业化程度最高的国家,南非的基础设施经过了充分发展,拥有非洲最大的航空、港口和物流网络。在世界银行的2017年物流绩效指数排名中,南非在非洲国家位列第一。

上世纪90年代在曼德拉当选南非总统后,南非政府开始制定经济改革计划。经济特区在亚洲尤其是中国的成功使南非政府决定采取类似的政策。南非政府通过设立工业开发区(IDZ),希望刺激出口、吸引外国投资以促进经济增长并创造就业。

从2013年开始,当年设立的这些工业开发区逐步升级为经济特区。南非贸工部解释说,这是为了更好地融入“工业政策框架”、“新增长路径”等国家经济政策和战略,同时考虑到了全球经济环境。目前南非设有七个经济特区,另有四个经济特区的申请在评估之中。

南非贸工部经济特区项目负责人莫托·莫里凡对《财经》记者表示,决定是否批准设立经济特区考虑的因素包括:是否有助于国家工业发展目标的实现,为此申请方需要明确将致力于发展哪些产业集群;是否拥有或者控制经济特区用地;基础设施状况;投资意向;是否有助于中小微企业的发展;是否能创造更多就业机会等。

南非的经济特区不允许归私营所有,但鼓励公私合营模式。建设和运营经济特区的预算主要来自国家层面的贸工部和经济特区所在地的省一级政府。

与埃塞俄比亚不同,南非的经济特区建设虽受中国启发,但中国企业并未参与前期建设过程,更多是以入驻企业的形式进行投资和生产。

开普敦郊区的亚特兰蒂斯刚刚于今年6月从工业开发区升级为经济特区。成为经济特区后,亚特兰蒂斯入驻企业的公司所得税将从28%降到15%;土地租赁和水电价格更为优惠;机械设备免进口关税;根据劳工雇佣激励措施,雇佣低收入劳动者可享受税收补贴等。

2013年,海信将南非的工厂从约翰内斯堡搬至亚特兰蒂斯工业园。海信南非制造公司副总经理李远所对《财经》记者表示,搬到这里的原因之一是看重开普敦的港口。在那之前,海信从国内发到南非的原材料需要经由德班的港口到约堡,耗费周期长;现在可以从青岛、顺德直接发货到开普敦的港口,降低了物流成本。

西开普敦省政府为了吸引外资出台了一系列优惠措施。与约堡的厂房只能租赁相比,亚特兰蒂斯工业园内的土地可以买下,拥有永久产权。

亚特兰蒂斯工厂如今已经是海信在南部非洲最大的家电生产基地。但当海信搬到亚特兰蒂斯时,当地状况并不让人乐观。上世纪八九十年代,由于种族隔离政府实施的优惠政策停止,亚特兰蒂斯原有的工厂纷纷关门或者搬走,失业率一度高达50%。但从另一方面看,亚特兰蒂斯对投资者的吸引力体现为:大量接受过培训的劳动力、土地价格便宜、有已开发但闲置的厂房。

升级为经济特区后,亚特兰蒂斯入驻企业的公司所得税将从28%降到15%;土地租赁和水电价格更为优惠;机械设备免进口关税;根据劳工雇佣激励措施,雇佣低收入劳动者可享受税收补贴等。

南非总统拉马福萨在上任后设定了未来五年吸收1000亿美元投资的目标。他于今年4月任命了4名投资特使,南非标准银行前CEO杰克·马里是其中的一位。马里对《财经》记者表示,南非想要实现经济增长在很大程度上将取决于投资的增长。

在马里看来,选择投资南非的理由很充分:南非的基础设施、法律体系、金融市场有很好的基础,可以作为辐射整个非洲的平台。但在马里与投资者的交流中,他也听到投资者的担忧:政策的不确定性、安全、罢工、兰特汇率波动等。

一位在南非从事工程承包的中资企业负责人对《财经》记者表示,南非的投资风险包括腐败程度严重,法律法规对环境要求高,劳工政策严格,罢工风险大,对黑人持股、用人比例都有要求。

在南非结束种族隔离制度后,执政的非国大在1994年提出黑人经济振兴法案(BEE),希望解决黑人经济地位过低的问题。2004年,南非政府又推出了广义基础上的黑人经济振兴法案。BEE评级决定了政府和公共企业在采购、优惠政策、执照颁发等方面的结果。

库哈发展有限公司商务发展部的杜安·莫顿对《财经》记者坦言,他们时常要向投资者解释BEE,因为投资者不理解这一法案。“南非的历史比较复杂,黑人需要得到更好的照顾。”他说。

特区成功之道

非盟委员会负责工业部门的哈桑总结说,一个成功的经济特区离不开有强烈意愿的政府、明确的商业立法、完善的基础设施、充足的能源、稳定的汇率以及高质量的劳动力。

在世界银行2017年的一份报告中,南非的库哈经济特区被列为七个成功经济特区模板之一。

报告认为经济特区的成功取决于三个主要因素:经济特区项目的特点、特区结构和规划、地区和国家背景。

库哈经济特区划分为14个区,每个区针对化工、农产品加工、汽车、金属、能源等不同行业;园区内设有四个保税区,以降低出口商的成本;南非税务局、公司与知识产权委员会、水务局、内政部、贸工部和市政当局在这里提供一站式服务,减少了繁文缛节;港口、铁路、公路、机场使库哈成为非洲大陆交通最便捷的经济特区之一。

库哈吸引的最大一笔投资来自北汽。北汽在库哈的投资规模达110亿兰特(7.75亿美元),这也是南非40年来最大的外商投资项目。

北京汽车国际发展有限公司副总经理张虎对《财经》记者透露,当时北汽在南非考察了三个城市,其中包括德班、开普敦,但最终选择了库哈。“库哈是南非最大的经济特区,园区有保税区。这里也是南非是最早的开发区,基础设施比较成熟。”

JP·凡德尔莫维是咨询公司Eunomix研究部门的主管,他所在的公司为多个非洲国家政府提供经济特区政策制定、可行性研究、市场分析等咨询服务。

“工业开发区是一项雄心勃勃的计划,南非由此吸引了一些投资,但成效并不显著。工业开发区每创造一个就业机会,政府平均投入的成本是200万兰特。”凡德尔莫维对《财经》记者说。

2013年,南非财政部对当时的工业开发区项目展开评估。最终的报告从三个指标来衡量工业开发区项目的有效程度,即吸收的私人投资额、创造的就业机会和带动的出口。

报告显示,截至2013年,库哈、东伦敦和理查斯湾三个开发区吸收的投资只有32亿兰特,而全国和省一级的政府却为它们投入了88亿兰特。排除暂时性的建筑工作岗位,这些投资创造的直接就业机会只有5000多个。

库哈发展有限公司曾在其年报中提到未能吸引更多投资的原因在于南非汇率波动、国内市场小、与其他市场距离远、劳动力成本上升、对南非的负面看法、缺乏支持的产业和技能。

“南非的经济特区还没有实现自给自足。服务费和租金本来应该能够覆盖公司运营的收入,但现在还未实现创收。”凡德尔莫维说。和工业园类似,经济特区的盈利模式主要是土地租赁、厂房出租、提供服务等。

凡德尔莫维表示,与私营部门开发的经济特区注重回报不同,政府背景的经济特区更看重经济和社会发展。在南非贸工部经济特区项目负责人莫里凡看来,经济特区是一个长期的项目;通过发展在全球有竞争力的产业集群平台,南非将成为一个多元化的出口基地。

(本文首刊于2018年9月3日出版的《财经》杂志)

(编辑:倪萍)
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