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以“减债”为重心加快财政金融结构大调整

本文来源于《财经》杂志 2018-09-04 17:35:03 我要评论(0
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陈龙/

地方债是财政金融问题的“集中症结点”。在中美贸易摩擦以及我国产业转型升级和稳增长面临新压力的情况下,以“减债”为重心加快财政金融结构大调整,无论对于防范系统性风险,还是改善宏观经济环境、激发国民经济活力,都具有重要而紧迫的意义。当前削减地方债正处于一个重要的窗口期,解决这一问题不能再迟延,需要采取有针对的措施,才能化被动为主动。

一、地方债扭曲了财政金融结构,成为影响经济发展的“沉疴旧疾”

地方债问题与财政、金融密切关联、相互交织,是财政金融问题的“集中症结点”。当前财政金融结构不合理的一个突出表现是巨额的地方债存量,这一问题已成为抑制经济活力、影响经济社会健康发展的“沉疴旧疾”。

地方债已成为制约地方健康、持续发展的重要因素。虽然我国实施了大规模的地方债务置换,将债务成本从平均10%左右降至3.5%左右,减轻了地方负担,但这只是将债务压力后移,并未从根本上解决问题。即便是降低了融资成本,地方债存量仍成为压制地方发展的一座“大山”。按年利率3.5%计算,地方政府一年承担的显性债务利息约0.57万亿。但如果按数额30万亿、年利率5%—10%计算,地方政府及融资平台企业一年需要承担的隐性债务利息成本就高达1.5—3万亿。有的地方政府和融资平台连债务利息都承担不了。据统计,大约超过10%的融资平台公司的营业利润不足以支付其债务利息。

地方债是造成诸多结构性失衡,特别是金融资源配置失衡的主要因素。它挤压了其他市场主体,尤其是民营企业的金融资源,制约了企业的创新能力和发展潜力,对地方新旧动能转换和高质量发展产生负面影响。实际上,这也是我国中小企业融资难、融资贵的一个重要原因。虽然由于风险识别和规避等原因,中小企业融资难、融资贵是个世界性难题,但在我国为什么会尤为突出?其主要原因在于地方债等所导致的宏观层面的资源配置扭曲。巨额的地方债务存量呈现出较大的“挤出效应”——挤压了中小企业的“金融资源空间”。因此,如果我们仅仅从微观层面入手,尽管有些的方法和措施看起来不错,但由于不能解决宏观层面的问题,就会沦为“花拳绣脚”。

同时,地方债造成了财政资源的扭曲,挤压了积极财政政策的“操作空间”。当前,由于受中美贸易摩擦、原有的比较优势减弱、成本抑制等国内外因素的影响,我国迫切需要防范经济动能逐渐萎缩与衰减之风险。但我国的宏观政策“闪转腾挪”的空间受到压制,货币政策难以解决动能萎缩与衰减中的深层问题,因此,需要在坚持宏观审慎的框架和环境下,更为有效的发挥财政的积极作用。然而,巨额的存量地方债,已成为财政政策的羁绊,挤压了政策操作空间,影响了赤字、减税以及支出政策的调整和优化。削减地方债存量,成为当前一项重要而紧迫的任务。

综合各方形势判断,留给地方债存量治理的时间窗口已经不多。虽然受制于地方财力约束、资产流动性差等因素,地方债存量治理面临一些难题,但不是没有变被动为主动、变包袱为资源的可能。一旦地方债存量得以实质性削减,不仅可以在不给企业造成资金紧张的局面下,实现降杠杆的目的,而且可以释放出大量的金融资源,减轻金融环节和地方政府的压力,解决了金融环境问题。如果我们只着眼于稳增长的眼前需要,一味拖延,不去解决这一问题,则可能陷入经济动能加速衰减的不利局面。

二、地方债治理的着力点:数额巨大、家底不清的隐性债务

近年来,我国按照开正门、堵偏门、防范风险的思路,采取了诸多行之有效的措施,为防范债务风险提供了制度保障。总体来看,我国在控制地方政府显性债务方面取得积极成效,但地方政府隐性债务以及债务存量问题并没有得以解决。

截止到2017年末,我国政府债务余额为29.95万亿元,政府负债率是36.2%,低于国际公认的60%的警戒线。地方政府债务余额16.47万亿元,控制在全国人大批准的限额(188174.3亿元)之内,其中,一般债务10.33万亿元,专项债务6.14万亿元。地方政府的负债率为19%。如果仅考虑这些显性债务,地方债问题并不可怕,也不必过于担忧。而地方债的主要问题在于数额巨大、家底不清的隐性债务。

我国地方债务到底有多少,恐怕是一个“迷”,没人能给出一个准确的数据。目前各界对于隐性债务仍没有统一口径和认定标准。一般认为,地方隐性债务包括地方政府融资平台公司债务、棚改项目、政府和社会资本合作(PPP)项目和政府购买服务项目产生的债务、政策性融资担保等。从更加宽泛的意义上而言,养老金缺口、地方“僵尸国企”债务等也应属于地方隐性债务。

依据不同的统计口径和认定标准,一些机构对地方隐性债务进行了估算。例如:国际货币基金组织的报告显示,我国2016年底的地方政府隐性债务余额约为19.1万亿,即广义政府债务余额(46.4万亿)减去狭义的政府债务余额(27.3万亿)的数额;国内有的学者认为我国的地方政府的隐性债务23.57万亿元;还有一些学者通过地方融资平台公司的债务估算地方政府隐性债务,估算的结果一般在30至50万亿元之间。由于涉及一些不确定事项以及债务的具体分割,所以很难有一个确切的数额。但综合各方面判断,保守估计地方隐性债务大约在30万亿左右。

考虑隐性债务之后,政府的负债率及其产生的风险将会显著上升。如果加上隐性债务(按30万亿计算),政府负债率将会由36.2%上升到72%左右,超过了国际风险警戒线。地方政府的负债率将会由19.9%上升至56.2%,积累了引发局部系统性风险和突发性财政金融风险的潜在因素,给经济社会稳定运行带来压力。今年云南、天津等地的省级融资平台公司,以及西安等地的市级融资平台公司相继出现违约,使地方债的隐忧浮出水面。

从杠杆率上来看,地方政府隐性债务产生了“杠杆率错觉”。中国人民银行公布的数据显示,2017年我国宏观杠杆率为250.3%,其中,企业部门杠杆率为159%,政府部门杠杆率为36.2%。地方政府隐性债务主要是基于政府道义或责任而产生的债务,其举借主体一般不是政府,而是地方政府融资平台公司等企业。因此,地方隐性债务实际上统计在企业(地方国有企业)的债务里面,这就抬升了企业(地方国有企业)的杠杆率。如果把我们保守估计的30万亿元的地方隐性债务从企业债中剥离出来,政府部门的杠杆率就由36.2%上升到72.5%,企业部门的杠杆率由159%下降至122.7%。可以说,我国企业杠杆率的主要问题在于地方融资平台等引起的地方隐性债务。尽管近些年来我国在降杠杆做了诸多工作,取得了一些成效,但远没有达到预期,并且“运动式”降杠杆带来了资金紧张、抬升融资成本等问题,而地方债带来的宏观杠杆攀升问题并没有得以解决。

总之,巨额的地方债存量,既是导致我国当前杠杆高的重要原因,也是财政与金融问题的“集中症结点”。数额巨大、家底不清的地方隐性债务,已成为抑制经济内在活力与健康发展的“沉疴旧疾”。只有掌握了这一“病因”,才能开出合理的“药方”,使防范财政金融风险、“降杠杆”等工作更加有的放矢。

三、统筹资源、分类治理地方债

化解地方债问题,应坚持“中央不救助原则”,地方政府是责任主体,需要地方“各扫门前雪”。实际上,解决这一问题,地方还是具有一定的“资本”和有利条件的。首先,我国的地方债务带有“建设性”特质,大都属于资本性支出,在形成负债的同时,也形成了一定的资产。尽管有些资产的变现能力可能较弱,但仍为解决地方债问题提供了“家底”和空间。其次,地方政府控制着大量的国有经济资源。此外,财政支出有较大的优化空间,也为解决这一问题提供了财力基础。财政收支紧张与支出低效、浪费较为严重并存,特别是一些地方的政府引导基金存在闲置浪费、缺乏使用效率的现象。倘若把财政资金有效利用起来,就为解决地方债问题提供了空间。

总体来看,分类治理、削减地方债,是对财政金融资源的大调整,需要坚持“统筹资源、分类治理”的策略。在强化增量管理、遏制隐性债务增量的基础上,将重心放在削减地方债存量上,对于性质不同的债务存量以及不同的区域,需采取不同的措施。为此,需要在摸清资产和债务“家底”的基础上,通过“大预算”建设,统筹各项财政资金和国有经济资源,建立地方债存量分类治理机制,有针对性地削减地方债。为此,需要抓好以下几点:

其一,强化省级责任和主动性,建立省级国有经济资源统筹和债务处理机制。我国治理结构呈现“两级治理”的特征,《地方政府性债务风险应急处置预案》强调了“省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责”,因此应强化省级政府的债务处理责任。鉴于我国大部分县级政府盘活资源和统筹资源的能力较弱,并且区域差异较大,应建立省级资源统筹和改革协调机制,在削减存量债务、融资平台转型等方面实行省级统筹,即:在省级范围内,统筹财力分配、统筹公共资源全局调整、统筹融资平台企业转型与改革。为更好地发挥省级政府作用,建议整合省级财政资金,设立省级债务处理专项资金,对本辖区有特殊困难的市县给予临时救助。救助资金则在以后年度,通过体制结算的方式收回。

其二,依据债务产生的性质以及各地资产资源状况,实行一地一策、分类治理。由于各地资源状况差异很大,各地债务形成的资产也并不相同,所以处理地方债存量必须坚持一地一策,灵活选择资产出售、资产置换、股权转换、资产证券化等方式消化存量债务。一是按照债务形成资产的性质,对于有现金流的、市场属性较强的项目,按照市场化原则,正常地削减资产和债务。二是对于投向交通运输设施和市政建设形成的显性债务和隐性债务,通过盘活城市资产、证券市场化等方式化解。交通运输设施和市政建设是形成地方债务的“大头”,约占地方政府及平台资金投向的70%左右。可根据情况,或者将这些资产与负债“装进”各省公共事业类上市公司,或者盘活城市资产、配置土地等方式化解。三是对于无现金流的公益项目以及“纯吃饭”形成的消耗,则盘活资源、出售资产、财政偿还的形式处理。

其三,采取积极措施,为市场化方式削减地方债提供有利条件。我国的融资平台企业存在多、散、资质较弱等状况,不利于市场化方式削减地方债。为此,加快整合、改革融资平台企业,降低市场对其融资及相应债券的疑虑,在提高其融资能力的基础上,逐步消化整合前的债务存量。同时,通过税收等政策,在资产交易和投资环节给予相关投资者一定的优惠、支持,增强金融工具的吸引力和效率,为市场化削减债务提供便利。

其四,健全机制,完善制度,消除地方债问题的体制机制根源。一是建立可持续、健康的融资机制,解决基础设施融资问题。对于公益性基础设施融资,应坚持量力而行的原则,在预算内安排。二是加快推进财政体制改革,在适度加强中央事权和支出责任的前提下,明确各级政府事权和支出责任,进一步理顺中央和地方收入划分,完善转移支付制度。三是坚持谁举债谁负责,建立责任追究机制。

作者中国财政科学研究院研究员

(编辑:倪萍)
关键字: 财政金融 大调 结构
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