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“竞争中性”是一次宣言,接下来需要行动落实

本文来源于《财经》 2018-10-18 09:31:00 我要评论(0
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邵宇 陈达飞/文

2018年10月14日,中国央行行长易纲在G30国际银行业研讨会中表示:“为解决中国经济中存在的结构性问题,我们将加快国内改革和对外开放,加强知识产权保护,并考虑以‘竞争中性’原则对待国有企业。”其中关于“竞争中性”(Competitive Neutrality)的表述,由于是第一次出现在中国正部级官员的对外讲话中,引起了国内的广泛关注。

什么是“竞争中性”原则

竞争中性是指在经济市场中没有实体仅仅因为所有者的不同,而受到不适当的竞争优势或劣势的影响。这里主要是指国有企业与非国有企业的所有制差异。

追求“竞争中性”的理由,既有经济上的,也有政治上的。经济上而言,基于市场是配置资源的最好手段这一基本假设,保持竞争中性可以提高经济体系的配置效率。

“竞争中性”原则是公平贸易的基石

“竞争中性”原则是全球化的直接产物,是西方发达国家从提倡自由贸易向强调公平贸易的具体体现。随着全球化的深入,企业的跨国经营和竞争成为一种常态,如何确保竞争环境的公平性便成了各国政府关心的问题。

1961年9月,西方国家成立了“经济合作与发展组织”(OECD),将经济协作从欧洲扩展至全球,以促进产业分工,发挥比较优势,促进各国经济与金融的发展。但是,全球化并不局限于OECD国家,以中国为代表的发展中国家在全球经济中的份额越来越大,它们在积极寻求加入全球产业链的分工,同时西方国家也觊觎发展中国家的市场,希望输出产能和丰裕要素。所以,全球化得以不断扩展,代表性组织WTO在1994年成立。问题也随之产生,其中之一,就是政府与国有企业的关系所引发的“竞争非中性”的问题。这促使澳大利亚在1996年提出了“竞争中性”原则,即“政府的商业企业不应仅因其为政府所有而享有对其私营部门竞争对手的净竞争优势”。所以,“竞争中性”的本质是“所有制中性”。

2001年,中国加入WTO,彻底改变了全球化格局。中国以其巨大的市场容量,吸引了来自全球的产品。更为重要的是,基于成本-收益分析的考虑,西方发达国家纷纷将生产和装配中心搬到中国。仅仅在入世后的不到10年时间里,中国就从一个制造业相对落后的国家变成了“世界工厂”。中国的国内生产总值逐步赶超,在2010年超过日本,成为世界第二。西方国家在分享“中国制造”的廉价产品和广阔市场的同时,也在对“中国奇迹”背后的“中国模式”进行研究和反思。2008年金融危机后,人们不再关注“奇迹”,而是将注意力聚焦在“模式”之上。用美国今天的修辞来说,那就是“国家资本主义”和“儒家重商主义”。

为落实“竞争中性”原则,从2011年起,OECD开始组织撰写专题报告,除了做出一些概念性的界定,还密切追踪不同国家的实践。除此之外,联合国也有相关研究项目,比如在2014年就发表了一份长达310页题为《竞争中性及其在部分发展中国家的实践》,正文当中有三分之一的篇幅是关于中国的,研究对象是中国的国有企业。报告详细梳理了中国的国有企业改革的路径,阐述了国有企业相对于非国有企业的竞争优势,还专门研究了中国国有企业在提供基础服务方面角色。报告认为,中国制定的国有企业战略调整方案与“竞争中性”原则是一致的,但许多改革任务还有待进一步推进和落实,如现代化企业制度完全建立;重点行业仍然存在垄断现象,市场集中度过高;企业自主管理空间有待进一步加强;国企的社会负担过重等等。

美国积极推动“竞争中性”原则的落地

美国在多边组织中推行“竞争中性”原则一直很积极。早在奥巴马政府时期,美国就借用“竞争中性”原则,指责中国国有企业享有政府给予的竞争优势,置外资企业于不公平地位。为了孤立中国,奥巴马推动签署了跨太平洋伙伴关系协定(TPP),它被视为对国企问题做了最为详细规定的自由贸易协定,也可以被看作是为中国国有企业量身定制的。

特朗普上台之后做的第一件事就是退出TPP。起初,国内一片欢腾,认为这对中国是明显的利好。但现在看来,退出TPP对中国利好不假,但特朗普要的是“美国优先”。TPP虽然能够将中国孤立起来,但它仍然是一个多边协议,美国需要做出一定的妥协。特朗普,以及贸易政策的主要设计者莱特希泽,想要的是以美国为中心和美国利益优先的双边贸易协议,每一个协议都要定制。相比TPP,这套贸易框架对中国更为不利。

从美国贸易代表办公室已经发布的声明和签署的自由贸易协议来看,美国关注的焦点仍然是中国的“非市场经济地位”。其中,国有企业的“竞争非中性”问题屡屡被点名,比如“301调查”报告、9月份最新的欧美日联合声明、10月1号签订的《美-墨-加协议》(USMCA)等,都对国有企业改革问题做了明确的要求。美欧日联合声明认为,“有必要就加强有关产业补贴和国有企业的规则深化共识,包括如何制定有效规则来解决国有企业扭曲市场行为以及对抗尤有伤害力的补贴方式”。UCMCA规定,“任意一方在和非市场经济国家签订自贸协定时都必须通知另外两个成员国。另外两国如果认为贸易伙伴新签订的自贸协定影响本国利益,可以在六个月内以退出USMCA作为反制措施。”这些都是对中国国有企业的“竞争非中性”和“非市场经济地位”的直接回应。

除此之外,美国还在原有的WTO框架推动改革国有企业。为推动WTO改革,欧盟在2018年6月份发布的报告认为,“有些国家的经济经营者越来越多地受益于有针对性的、严重扭曲市场的政府支持措施,这些政府支持措施通常通过国有企业来提供。虽然在某些情况下,提供工业补贴可以构成一种合法的政策工具,但它们的使用也可能给全球贸易带来重大风险,因为它们可能扰乱生产过程,影响企业业绩,并扭曲市场竞争。”为此,欧盟提出要强化补贴的通知义务,新的WTO规则要更好的覆盖国有企业的行为。

可见,遵守“竞争中性”原则,加快推进该原则的应用,是中国应对全球贸易格局新变化的必要举措,也是中国进一步推动改革开放的必然要求。

“竞争中性”是多种所有制经济并存的基石

易纲行长在讲话中指出,在中国的出口产品中,外资企业和民营企业的出口占比都在45%左右,国企出口占比仅为10%。可见,民企是中美贸易摩擦的“重灾区”。某种程度上说,它们也成了国有企业非中性竞争的“背锅侠”。可见,“竞争中性”虽然是国际社会为了公平贸易而提出的一项原则,但它对于中国的民营企业如何在多种所有制并存的经济制度中获得公平竞争的地位尤为关键。

1997年的十五大将公有制为主体、多种所有制经济共同发展确立为“基本经济制度”,将非公有制经济定位为“社会主义市场经济的重要组成部分”。2002年的十六大,进一步强调要“毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。从1998-2007年,公有制经济的各项份额均在不断下降。但金融危机之后,包括“4万亿”计划在内各项政策明显倾向于国有资本的发展。根据张春霖(2018)的测算,截止到2016年末,国有资本总额至少为50万亿元,超过了2012年全年的GDP。目前,国企在金融、能源、交通和通信等战略性行业仍然占据支配地位,在一般性的工业行业也占到40%左右的份额。与此同时,国有资本的股权回报率还在不断下降。所以,“国进民退”最近几年又开始成为学术讨论的焦点。

国家既是国有资本的所有者,又是经营者,同时还是各项财政、金融与货币政策的制定者和实施者,这不免给人一种“独角戏”的感觉。比如,在政府信用隐形担保的情况下,国有企业享受高信用和低融资成本的优势,更容易获得银行的授信,而民营中小企业则长期面临的“融资难、融资贵”问题。除此之外,国有企业的“公有制”身份还为其在土地、自然资源、政府补贴和预算约束等方面赢得了诸多竞争优势,国有企业还明显收益于政府制定的产业政策,国企与非国企之间的非中性竞争是不争的事实,它也是引发中美贸易摩擦的关键因素。

落实“竞争中性”原则的关键是行动

OECD在2011年的报告中,将“竞争中性”的要求概括为如下8个方面:企业经营形式、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购。张春霖(2018)将其归纳为4个方面:在国企承担公共服务或公共政策的情况下,对其成本要给予公平、透明的补偿(重点在公平和透明);在税收、监管、政府采购等方面平等对待国企和非国企;在债务融资方面,政府不应给予国企任何担保;在股权融资方面,国家作为国有企业的股东,应要求国企提供合理的股权回报率。OECD之外,TPP对国有企业公平参与国际竞争也提出了相应的一些要求。实际上,绝大多数要求已经体现在中国加入WTO的承诺中,它们也符合中国国有企业改革和市场化改革方案的基本精神。所以,关键是行动。保持竞争中性的一个基本原则就是,政府在制定各项政策时,应该一碗水端平,无论是国企还是非国企,都享有同等的待遇。

在15号的答记者问中,国资委副秘书长彭华岗在谈到“竞争中性”问题时强调,中国国有企业“改革的思路、改革的目标就是要使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体,也就是说经过改革以后的国有企业和其他所有制企业是一样的,依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争,同等受到法律保护。这与……‘竞争中性’原则是一致的。

基于“竞争中性”原则的国企改革,既是进一步释放改革开放红利的突破口,又是中国在面临全球政经格局变化时向全世界做的一次宣言。接下来要做的,就是行动。

(邵宇为东方证券首席经济学家,陈达飞为东方证券高级研究员)

【作者:邵宇 陈达飞】 (编辑:文静)
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