让国企公平参与市场竞争,还有哪些地方需要下功夫?_原创频道_财经网 - CAIJING.COM.CN
当前位置:原创频道 >
个股查询:
 

让国企公平参与市场竞争,还有哪些地方需要下功夫?

本文来源于《财经》 2018-11-15 15:02:00
字号:

提要:

在近几年国有企业改革的过程中,由于受到经济、政治、社会等多方面影响,使国有企业内部机制改革与市场化接轨的方向发生了一定程度的偏差,甚至有的国企出现了类似政府的行政管理机制,多年来国有企业内部运营机制改革也到了需要再思考的时刻。

1

张思平

张思平/文

习近平总书记在最近民营企业座谈会上发表了重要讲话,重申中央“两个毫不动摇”的基本方针,并在“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公经济发展”的基础上,特别提出“要大力支持民营经济发展壮大”,特别强调要建立公平竞争的市场环境,使各种所有制经济依法平等使用生产要素,公平参与市场竞争,同等受到法律保护。

如果未来我国真正建立起公平竞争的市场环境,意味着现有的国有企业将失去独特的垄断地位,和民营、外资企业一样,平等使用生产要素,公平参与市场竞争,同等受到法律保护。

在这种情况下,现有庞大的国有生产体系中,有多少国有企业能够长期生存和发展?还有多少国有企业真正能够做强做大做优?在未来的混合所有制为基本经济制度中,国有企业靠什么去赢得竞争中的优势?靠什么去巩固和发展国有经济?靠什么去发挥在国民经济中的主导作用?

在公平竞争的环境下,国有企业求得生存和发展,最根本的要靠企业内部的活力和效率,而活力和效率最基础的来自国有企业内部机制的转换。

经过几十年的艰难探索和大胆实践,国有企业在内部转换机制的若干重要方面,包括干部管理机制、企业决策机制、工资薪酬机制、内部监督机制、劳动用工机制等都取得了重要进展和很大成绩,正在加快与社会主义市场经济接轨。虽然国有企业内部机制转换还存在很多问题,还需要继续深入和探索,但改革的方向是对的,相信只要按照这个方向坚持不懈的努力,我们也许终究会找出一条国有企业与市场经济相融合,国有企业内部机制与市场经济机制全面衔接的路子。

对此,党的十八届三中全会《决定》在建立现代企业制度方面提出了一系列新的要求,要求国有企业“必须适应市场化、国际化新形势”“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度,更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制,强化国有企业经营投资责任追究”等等。

在近几年国有企业改革的过程中,由于受到经济、政治、社会等多方面影响,使国有企业内部机制改革与市场化接轨的方向发生了一定程度的偏差,甚至有的国企出现了类似政府的行政管理机制,多年来国有企业内部运营机制改革也到了需要再思考的时刻。

管理机制向行政化演进

偏差首先体现在恢复国有企业领导人行政级别,这使国有企业领导人可能向行政化、官僚化方向演进。取消国有企业领导人的行政级别,建立职业化经理人队伍是国有企业改革的一项重大举措。1999年十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中特别指出“对企业及企业领导人不再确定行政级别”。近些年,各级各地党委组织人事部门以贯彻“党管人才”等理由,收回了各级国有资产管理部门和国有企业董事会“管人”的权力,恢复国有企业领导人的行政级别,把国有企业领导人的管理重新纳入组织部门管理体系。

在国有企业领导人行政级别和管理权限做了改变之后,党政干部和国有企业领导人交流的渠道自然畅通了,但一个没有从事过经济工作和经营管理的党政干部,也可能随时到央企和地方国企担任董事长、总经理;反之,没有基层从政经历和行政管理经验的国有企业经营领导人,也可能担任各级党政领导干部,这样就改变了国企领导人向职业经理人转变的方向。

恢复国有企业领导干部的行政级别后,央企和地方国企面向经理人才市场公开招聘国企领导人的举措也会逐渐取消。各级党的组织部门对国有企业领导的选拔标准、考核程序和任用方式,就会与党政干部趋同。

另一个偏差是弱化了董事会在企业中的决策功能。

由于这一弱化,国有企业的党组织由原来的监督保障作用,就可能转变为企业的决策中心,作为决策的前置程序,企业的重大问题,包括经营方向、干部选拔、重大投资、重要经营活动等都先由党组织集体讨论,决策后再经过股东会、董事会、经营班子会确认,并由董事会、经营班子贯彻执行。决策中心的转移和变化对建立现代企业制度、完善法人治理结构以及国有企业的改革发展将带来深刻的影响。

2016年10月,习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调:“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则,必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向,也必须一以贯之。”总书记明确需要贯彻好两个“一以贯之”。

这其中,一系列实践和理论问题值得探讨,具体有以下三个方面:

首先,企业决策机制的调整如何保障民营企业股东和其他股东的合法权益。

20世纪80年代改革开放之初,国有企业改革在艰难探索过程中,先后经历了扩大企业自主权、“利改税”、经营承包责任制、转换企业内部经营机制等一系列的改革探索,但未能有效解决国有企业与市场经济相适应,并成为独立的市场竞争主体的制度和体制机制问题。在以产权改革为基础的股份制改革取得了突破后,最终找到了实现国有企业与市场经济接轨的桥梁,并将股份制和混合所有制作为我国社会主义所有制的主要实现形式。

可以说,产权制度是中国社会主义市场经济的基石。在国有企业改革的过程中,通过股份制改革实现混合所有制是建立现代企业制度的核心,也是国有企业实现政资分开、政企分开、权责明确的前提。

在通过股份制改革实现产权清晰的现代企业制度体系中,国有资本的产权不仅在数量上进一步清晰,而且国有产权通过出资人代表,对国有资产保值增值负责,并按照股份的比例依法行使国有产权出资人的权利。在国有企业参股、控股的企业里,与包括非公有制经济在内的各方股东,按照出资比例组成股东会并推荐董事组成公司董事会,董事会作为公司的最高决策机构,对企业的重大问题进行决策,董事会聘任经营班子,实现所有权和经营权分离,从而形成现代企业制度下的科学合理的法人治理结构。

而在决策中心发生变化后下,非国有经济的投资主体(包括不同国有企业在内的投资主体)所代表的股份比例,及相应的出资人在企业运营的实际过程中很难享有《公司法》规定的参与重大决策和选择管理者等相应的法律权利,难以发挥不同股东代表在企业重大问题决策中的制衡监督作用,这客观上打击了非公有制经济参与国有企业改革、推动混合所有制发展的积极性。

其次,企业决策机制的调整如何进一步坚持好政资分开、政企分开的基本方向。

政企分开是建立现代企业制度的重要制度设计,是国有企业成为独立的市场竞争主体的重要前提,是提高国企效率,做强做优国有企业的必需的外部环境。在国有企业几十年改革的探索过程中,政资分开、政企分开一直是改革的方向。

在2003年起建立的新国有资产监管体制下,通过国资委这个层次,基本改变了党政各部门与国有企业之间的直接管理关系,改变了国有企业作为政府各部门附属物的地位。各级国资委作为国有企业的出资人,依法按股份比例派出董事,组成公司董事会,并行使出资人的基本权利,逐步把企业推向市场,取得了国有企业改革和现代企业制度建设的突破。

在党的十八大以前,政企分开下的国有企业与政府的衔接链条是:国有企业——董事会——国有资产管理委员会(出资人代表)——各级政府。在这个链条中,政府有关部门不直接干预国有企业的正常经营活动,初步实现了政企分开。

而国有企业自身的党组织成为企业的决策中心后,国有企业在原来的政企关系链条依然存在的同时,又增加了一个新的链条,即国有企业——董事会——企业党委——国资委党委——各级地方党委。在当前大的环境下,国有企业通过国资委与政府之间衔接链条虽然存在,但作用在减弱。国资委从对政府负责变成了同时也要对地方党委负责,地方党委的有关部门可以直接管控国有企业的重大事项,比如直接管理、任命国有企业的董事长、总经理甚至领导班子成员。

在这种情况下,国有企业既要通过国有资产管理委员会对政府负责,也要对党委组织部门、纪检部门、宣传部门等地方市委负责,这种“双重负责”领导体制和格局中,管理体制难免混乱。

再次,企业决策机制的调整如何进一步形成各司其职、各负其责、权责对等的制衡机制。

习近平总书记指出:“要处理好党组织和其他治理主体的关系,明确权责边界,做到无缝衔接,形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。”

在现代企业制度下,股东会是最高决策机构,同时它又需要对决策承担与股份比例相对应的有限责任,因为决策失误将给股东利益带来重大损失。在股东会闭幕期间,董事会是日常经营活动的权力决策机构,董事会决策是个人负责制,决策失误除了其个人信誉、个人道德、经理人才市场价值受到影响外,严重的还要负法律责任,其中的股东董事还要同时承担决策失误造成经济利益的严重损失。应该说,在现代企业制度中,股东会、董事会的权责是明确的,责任与义务是均衡的。

但目前国有企业的权责关系变得越来越模糊。比如,在企业的经营决策执行体系中,董事会要对股东会负责,并承担经营管理的责任,包括股东董事的利益损失及非股东董事的法律责任,但决策核心向行政化方向改变后,董事会只是《公司法》规定的名义上的决策机构,并承担着经营决策的责任,但实际上不是企业经营的决策中心,没有与责任相匹配的权利。

职业经理人的市场化机制

经过多年的改革,国有企业薪酬和分配机制大体上与市场经济接轨,其中一般员工已与劳动力市场接轨,科技人员已与人才市场大体接轨,企业领导人在薪酬水平方面与经理人才市场还有一定的差距,未来薪酬改革的重点本来应该是国企领导人的薪酬水平和薪酬结构与经理人才市场接轨,建立职业经理人制度。

这几年,在规范领导人薪酬制度和机制的过程中,除了有必要对少数金融国有企业领导人的过高薪酬进行规范和降低外,对绝大多数国有企业领导人也采取了降薪限薪的政策,这进一步拉大了国有企业领导人与市场薪酬水平的差距。

十九大报告指出,“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”。在企业经营和发展中,企业家是第一的、最重要的要素,企业家的动力是企业发展的最主要的动力,制度设计上国企领导人的薪酬机制和水平不能实现市场化,不能与经理人才市场接轨,在国有企业发展的实践中,企业发展的动力机制就难以建立,进而影响国有企业领导人的积极性、创造性,造成优秀人才流失。

另外,经过多年的改革,国有企业内部监督机制已经实现了从适应计划经济向适应社会主义市场经济体制的初步转变。在企业上级,从政府各行业管理部门为主的行政监督转变为主要以各级国有资产管理部门为主的产权监督;在企业内部,由职工代表大会为主转变为以企业监事会为主;在社会上,发挥社会专业机构的财务审计监督;在党内,发挥企业党组织的政治监督作用等等,通过这几个方面的监督,初步形成了企业内部的监督服务体系。因此,也要避免出现把党内的监督体制机制延伸、移植到国有企业的趋势。

比如,在过去企业法人治理结构中,一般由党委副书记兼任纪委书记,或由监事会主席兼任纪委书记。企业党员发生违背党的纪律问题,由各级党委政府中有关纪律监察部门直接负责处理投诉,并依照党的纪律条例进行查处。近些年来,国有企业普遍设立了专职纪委书记,并且成为企业领导班子中的重要成员,直接参与企业的重大决策,其工作范围和对象,不仅仅是对党员违纪问题进行监督,也有的直接参与企业重大经济活动的决策,包括重大投资项目、建设工程、重要的经营合同、重要的项目招标等。

这造成国有企业存在着两套监督体系:一套是适应建立现代企业制度要求的,以产权监督为主体的国有资产监督管理的体制与机制;一套是党内监督体系。两种监督体系的并存,虽然增多了监督机构,增加了监督方式,强化了监督力量,实践中也出现了机构重叠、界限模糊、权责不清的现象。

此外,经过多年国有企业内部劳动制度的改革,劳动力市场的成熟以及社会保障制度的逐步完善,除了少数垄断行业的国有企业外,大多数国有企业在劳动用工方面,都遵照相关法规,已经基本形成了员工能进能出的灵活用工机制,初步适应了社会主义市场经济和现代企业制度的要求。

但是近几年国有企业内部劳动用工的外部环境发生了变化,适应市场经济体制和劳动力市场的灵活的国有企业用工机制逐渐出现了凝固化和终身制的趋势。

首先,2013年新《劳动合同法》的正式实施,虽然在保护劳动者的合法权益方面发挥了重要作用,但同时也给企业尤其是国有企业的用工制度带来了影响。最突出的是新《劳动合同法》确立了“无固定期限劳动合同”的用工方式。这项法律规定虽然也会对民营企业、外资企业的用工制度产生一定的影响,但由于国有企业的性质,决定了在本单位连续工作10年的国有企业员工的数量比例比民营企业、外资企业要高得多。

维护社会稳定,是各级党委和政府的首要任务。各级政府通常也把国有企业作为维护社会稳定的基本单位,一旦遇到国有企业需要精简职工、结构调整、企业重组、关闭破产时,国有企业往往会受到地方政府对保持社会稳定的压力,从而使大量冗员难以精简,企业内部结构难以调整,企业重组难以推进,关闭破产难以实行。

继续深化国企经营机制改革的建议

这几年国有企业领导干部管理体制、决策机制、薪酬机制、监督机制、劳动用工制度等重要方面的变化,使国有企业内部机制改革也需要重新明确市场化的方向。

当然,坚持党的领导是中国的最大国情,因此,国有企业内部机制改革也必须正确处理好坚持党的领导同建立现代企业制度的关系,这给新时代继续深化国有企业内部机制改革在理论和实践上提出一系列需要研究和探索的重大课题。

比如,在企业内部决策机制上,在坚持董事会为决策中心的制度下,如何探索党的领导在国有企业改革发展中的更加科学的实现形式;在企业领导干部管理体制上,在坚持保护产权单位和董事会用人决策权的前提下,探索如何将党管干部原则与公司法人治理结构有机地结合起来;在对国有企业监督体系的完善上,在坚持以产权监督为核心的同时,探索如何发挥党内监督的积极作用;在国有企业领导人薪酬和激励机制上,如何找到既能保持足够的动力机制吸引优秀人才,又能够适应社会的心理承受能力的临界节点;在国有企业劳动用工制度上,如何找到既能够与劳动力市场接轨,又能够履行好国有企业社会责任的方式;等等。这些都是未来国有企业改革和发展中需要研究和解决好的重大问题。

针对上述这些理论和实践中提出的一系列问题,在未来的国有企业内部机制改革上,需要进一步解放思想,大胆探索和试验。在实践中,要继续坚持十八届三中全会《决定》的确立的市场化、国际化的基本方向,坚持提高国有企业活力和效率的生产力标准,具体说来,深化国有企业经营机制改革要做到“六个坚持”:

(一)坚持管人管事管资产的国有资产管理体制改革的基本方向。国资委在从“管资产”向“管资本”的转变过程中,要坚持《公司法》规定的股东会、董事会选择管理者的基本权利,探索党管干部原则在不同产权结构下国有企业的实现形式,进一步探索董事会选人用人过程中贯彻党管干部原则的有效方式和途径。要解放思想,实事求是,不要机械地认为只有组织人事部门选拔管理干部才符合党管干部原则,事实上国有资产管理部门、上级产权单位的党组织选择国有企业领导人,也是党管干部原则的一种实现形式。

(二)坚持国有企业领导人市场化改革方向,逐步取消国有企业领导人的行政级别,努力培养一支适应市场竞争的企业家队伍,坚持和不断完善国有企业职业经理人制度的改革,防止国有企业领导人行政化、官僚化的倾向。

(三)坚持政资分开、政企分开的方向,坚持建立现代企业制度改革的大方向,遵循产权制度改革和混合所有制改革的基本规律和基本要求,在发挥股东会、董事会决策中心的前提下,总结多年来国有企业党组织建设的经验和不足,加强党的基层组织建设,发挥党员的模范带头作用,进一步依据《公司法》,完善企业的法人治理结构。

(四)坚持现代企业制度下以产权监督为主体的监督体系,完善企业内部监督约束机制。同时,积极发挥国有企业党内监督对党员干部的约束作用,防止和消除国有企业领导人的腐败行为。

(五)坚持国有企业领导人薪酬制度改革市场化方向。要高度重视国有企业领导人、高级人才的流失,以及企业领导人动力不足、不作为现象,改革国有企业内部薪酬机制和分配制度,建立起与业绩挂钩的长效激励机制,提高国有企业领导人过低的薪酬水平,逐步将国有企业领导薪酬机制与经理人才市场接轨,调动国有企业领导人的积极性,加快国有企业职业经理人制度的建立。

(六)坚持国有企业内部劳动、工资、人事三项制度改革的方向,把三项制度改革作为国有企业内部最基本的制度,坚持不懈地深入下去,真正实现“干部能上能下,工资能高能低,员工能进能出”的机制,不断提高企业的活力和竞争力,决不可半途而废,更不可反复倒退。

作者为深圳市委原常委、副市长,本文根据作者11月14日在上海“国资大讲坛”的演讲整理,已经作者审校,编辑:朱弢

【作者:张思平】 (编辑:文静)
关键字: 竞争 地方 市场 国企
分享到:

热门文章

编辑推荐

要闻

更多>>

编辑推荐

  • 宏观
  • 金融
  • 产经
  • 地产
  • 政经
  • 评论
  • 生活

排行榜

  • 热文
  • 本周热文
  • 热图
  • 热评
  • 博客