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以宅基地为突破口加快土地制度变革/《财经》社评

本文来源于财经杂志 2019-01-06 20:13:36
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苏琦 | 文

每一次关于土地修法的消息,每一次关于集体土地入市的消息,总会牵动人心,惹人关注,提供不少遐想和“炒作”的空间,让人们浮想联翩:是不是新一轮土改,建设用地供应量会不会增加,以及人们最关心的房价会不会下降等等。

及至消息确认,往往令人“失望”,改革的步幅离人们的预期相距太远:集体建设用地更多是此前厂房退租后的再盘活,所入之“市”也不是人们期盼的商品房建设用地市场,所谓同权更多是指非商品房“建设”上的同权。

出于对稳定房价避免引发系统性金融风险的考量,对于集权建设用地直接进入商品房用地市场的谨慎是有道理的。此外,关于农村土地规模化集约化利用,还有几个长期以来难以打破的心结所形成的障碍,一是怕农用地流失,威胁粮食安全;二是怕所谓土地兼并,导致人们一窝蜂涌往大城市,导致流民甚至贫民窟大量出现,威胁社会安全;三是怕城市化形势逆转,而农民工们没有了“退路”;四是不太愿意花费过多财力统一城乡社保体系,而总是想让农村土地承担社保兜底功能等等。日前相关部门强调进城农民依然享有土地承包权,表面上在维护农民工的“双重红利”,实则充分凸显了上述思维模式。

如果我们一方面惧怕城市化的负面效应,一方面又想推进城市化享有城市化红利,考虑到天底下没有只有收益、没有风险的好事,估计到最后我们收获的只能是半拉子城市化+凋敝的乡村。

很多专家都已指出,中国的粮食不安全恰恰是因为土地过于细碎化,无法实现规模种植推进循环农业,只能在小农户基础上一味靠追加化肥农药提高产量,一方面人力成本下不来,一方面可持续发展潜力不足。维系粮食安全,归根结底要解决人地矛盾,把劳动力充分从土地中解放出来。目前农地承包权流转的制度改革红利已消耗殆尽,需要进一步打开想象空间。

人们应当充分认识到当前创新驱动仍然在蓄势的阶段,尚未发挥大规模的抓手和推手作用的大背景,以土地制度创新带来的制度红利支撑下一步的增长,推动人力资源和资本等各种要素更优化的配置,对于扭转经济下行趋势有着重要的意义。

土地制度改革千头万绪,人们的心结和各种恐惧根深蒂固,不可能一蹴而就、全面放开,宜选择一个风险相对较小而受益相对较大的领域加以突破,从而实现提纲挈领带动全局的效果。考虑到集体建设用地流转空间已经不大,不如多在宅基地使用权流转上做文章,适度放开宅基地流转范围,加大宅基地使用权承租人的长期利益保障。为城市资源的进一步下沉和农民的就地城市化以及城乡资源的双向对流提供制度和资源支撑。

目前关于宅基地流转的一些限制性规定,已造成空间土地资源的极大浪费:一方面将宅基地流转范围严格限制在流转需求并不强烈的乡村地区,一方面又规定宅基地所有权不能继承,但其上所建房屋可继承,而同时又规定父母去世后不准翻修。这无疑就是鼓励已经进城的农民后代趁父母健在时努力对房屋进行不以流转为目的加固,还有比这种投入和闲置更大的浪费吗?

扩大宅基地使用权的流转范围,说白了就是以宅基地为平台多吸引城市资本下乡搞建设。资本的下乡,对于提供乡村就业,拉平城乡基础设施差距和观念差距有着不可或缺的作用。振兴乡村也罢,美丽乡村建设也罢,都要涉及大规模的乡村基础设施改造升级,如果没有社会资本的参与,会给国家财力造成一笔沉重的负担。而且只有通过市场无形之手的配置,让人群的流动和集聚顺从市场规律,在此基础上配置的各种设施才能最大化发挥效益,而此前大规模建设的连接城乡的高铁和高速公路等沉淀成本才能会被更好地激活。

随着中国的经济结构进一步调整,就业结构也将随之调整,将更多从生产制造行业转向服务就业,以前大规模征地适应大规模制造业发展的土地利用模式,也应该尽快向小规模集约化利用模式转变,以适应观光休闲养老旅游产业的发展。推进新一轮宅基地流转,促进各种资源的双向流动,才能真正实现上世纪80年代人们梦想的离土不离乡、以乡村为基础的城市化。

宅基地流转范围的放开将赋予农民以扎实的含金量高的产权,一如城市居民可交易流转的房产权那样。加快土地产权的平等化,在此基础上加快推进城乡社保的统一,则困扰多年的户籍问题也会迎刃而解。

总之,实现城乡共同发展,拉平城乡发展差距,达成城乡居民发展和福利同权,不靠限制土地流转,不靠限制资本下乡,而靠赋权与赋能农民,靠城乡资源双向对流。以宅基地为突破口加快推进土地制度变革刻不容缓。

(本文将刊发于2019年1月7日出版的《财经》杂志)

(编辑:徐曼菲)
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