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北京:大国首都新航向

本文来源于《财经》杂志 2019-10-02 20:54:32
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理清北京的基本发展逻辑,终止将北京城摊得更大更厚更密,让就业、居住、消费、文化四大功能回归本质

文 |《财经》记者 熊平平

编辑 | 朱弢

2018年,12月28日,是北京冬季难得的好天气,晴朗无霾,东三环外的“中国尊”大厦内正举行接收证书颁发仪式:中国建筑股份有限公司总裁王祥明向中国中信集团有限公司党委书记、董事长常振明移交中国尊“金钥匙”,接过“金钥匙”,常振明则向王祥明颁发中国尊接收证书。

这一仪式,意味着北京第一高楼正式落成,作为北京城市新的地标建筑,所有进入北京的人,都将会仰望到这座摩天大楼。

1949年10月1日,毛泽东站在天安门城楼宣告新中国成立之时,北京作为新中国首都,天安门既是中央的权力象征,还承载着北京的建筑地标、城市符号,此后无论北京新建了多少新建筑,天安门一直都是北京最重要的城市符号。

到了新中国成立70年后的今天,北京的城市建设早已不可同日而语,城市建设面积、人口数量、经济规模、产业基础、文化景观都有了巨大发展,大国首都盛景在世人面前铺开。

从数据而言,过去70年俨然是北京城市的一部扩张史:1950年中心建成区面积仅100平方公里,2018年中心建成区面积1210.2平方公里,70年间北京建成区面积扩大了12倍;1949年北京常住人口420万,2018年则达到2154万人,70年间人口扩张了5倍;1949年北京GDP2.8亿元,2018年北京GDP突破3万亿元,经济规模扩张超过1万倍。

正如世界其他首都——伦敦、东京、首尔一样,当推土机在二环推到三环、四环、五环,如今已推到六环外时,北京的环境生态问题也随之而来,从上世纪90年代末开始,雾霾频频出现,交通拥堵、环境恶化、资源紧缺都已经影响着生活在这座超级都市里的每一个人,居京城不易成为每一个人的切身体验。

从新中国成立之初梁思成与苏联专家关于北京规划问题的分歧开始,如何使得北京的规划更合理,一直都是70年来首都规划事业的中心。但城镇化大潮来势太快,北京城区的边界在很长一段时间里都是机械化地往外推移,就业、居住、消费、文化四大城市功能缺乏科学规划,城市一直都是单中心、摊大饼般扩张。

“走出同心圆”、“疏解非首都功能”、“多组团发展”则成为北京城市规划这些年来不断求索的核心理念,北京希望依靠打破过去单中心的城市结构,实现城市的有序、健康、生态发展,这是大国首都当前的规划逻辑,也是北京未来的新模样。

北京新地标

528米,地下8层、地上108层,一座形似古代礼器“尊”的摩天大楼耸立在北京城东部,它被命名为中信大厦,2018年底建成,成为北京第一高楼。

对于地势平坦的北京而言,中信大厦已经成为城市灯塔,在北京城内任何地方,你一抬头都能见到这座摩天大楼的身影。

作为城市天际线制高点,中信大厦并不孤独,在其所处的北京CBD核心区,30公顷面积内将有18座摩天大楼拔地而起,与第一高楼一道,东三环内外的CBD核心区已然成为北京最具现代化气息的城市景观。

在众多国际来访者眼中,高速发展的中国,最能代表北京的建筑符号已不再是天安门和长城,而是中信大厦、中央电视台大楼、国贸三期等构成的一组摩天大楼群。

但在上世纪80年代,东三环CBD核心区一带却是偏僻的工业区,低矮的楼房,林立的烟囱,工人们穿着蓝黑色工作服,脚踩自行车穿行其中,是天安门以东大片工业区中最不起眼的一片区域。

上世纪80年代北京布局也相对简单,中间是二环内的中心城区,西北中关村地区是高教科学城,西部石景山的首钢,以及东南方十八里店的化工厂区,构成北京城市的四大组团,组团之间马路相连,而马路之外都是农地,城市布局简单。

随着城市的发展,空间与城市治理间的冲突也逐渐显现。在旧城内,对建筑高度极为敏感,北京旧城建筑物45米的限高在规划上坚守了近40年,南北中轴线与东西延伸的长安街构成京城方正的基本格局,故宫、祈年殿和散落其中的四合院民居、胡同街巷,形成明清北京旧城独特的城市肌理。

即使旧城是北京的中心,但必须重新找到一片区域可以建设现代化高楼。1993年,经国务院批复的《北京市城市总体规划》提出,在北京市开辟具有金融保险、咨询、信息、商业、文化和商务办公等现代化多功能的商务中心区。

起初这一商业中心选在了西二环阜成门至复兴门一带,即如今的金融街,集聚了国家级金融管理中心、国家级银行总行和非银行金融机构总部,但由于建筑物限高,这一带的容量有限,难以满足城市发展的需要。

因此,朝阳东三坏内外工业区作为长安街东向延长线的一片区域,成为商业中心区的首选之地。1999年,北京市政府框定了朝阳CBD的范围:东起西大望路,西至东大桥路,南临通惠河,北接朝阳路之间3.99平方公里的区域。

2009年,CBD核心区开始规划,北京第一高楼正是在这一契机下逐渐诞生成型。

北京的城市地标与城市形象也正是在这一次的规划中萌生,早在2010年对CBD核心区规划方案与招标文件中,对于该区域的功能和前景,官方表述是期待CBD核心区成为“未来的功能中心和视觉的聚焦点”。

根据公开数据,中信大厦地价63亿元、项目建设期180亿元,建成期后运营维护成本需要540亿元-720亿元。在巨大投资推动下,中信大厦拔地而起,三天半长一层楼,建筑主体仅六年时间就正式落成。

中信大厦因其尊的形态,也被称之为“中国尊”,在官方的解释中:方圆结合的建筑形态寓意“天圆地方”的文化意涵,作为礼器,尊又是一种地位和秩序的象征,这与北京的独特地位与自身布局所透露出的秩序感、厚重感相契合。

诚然,城市管理者有意为之,在政策、资本、技术的推动下,经十年时间的规划、建造,中信大厦成为新的城市地理标识与城市象征。

从城市符号角度来说,不同于天安门所传达的传统、古朴、庄严、规矩的城市形象,以中信大厦为首的结构新颖、鳞次栉比的东三环摩天大楼群,将北京塑造成一个求新、高效率、国际化的现代大国首都。

登上528米的中信大厦顶端,可以俯瞰整个北京城,城市建筑密集分布其中,但在广袤的首都版图上,可以望见北京未来的一幅发展图景:

往西6.5公里是天安门故宫-北京的地理中心,东西向的长安街与南北向的中轴线构成了北京的基本架构,附近的二里沟、三里河、六铺炕、九号院和中南海是中央政府行政办公区;往东25公里,在通州区运河东大街,是北京城市副中心行政区所在地,北京市四套班子在此办公;往西南100公里左右是雄安新区,未来之城正在紧张施工之中。

这一图景正是北京新版规划中提出的一核两翼首都新格局,这几年来,北京迈出70年来首都发展关键一步,试图破局——走出单中心城市结构。

走出单中心

1949年,新中国定都北平,改名北京,首都规划也成为国家建设的重要工作。在建设之初,关于首都的规划就出现了巨大分歧,而这一分歧也决定了日后北京城的发展脉络。

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1949年1月31日,北平和平解放。人民解放军开入北平城时,受到北平人民夹道欢迎。图/新华

“明之北京,在基本原则上实遵循唐长安之规划,清代因之,以至于今,为世界现存中国时代都市之伟大者。”这是梁思成对北京做出的评价,作为数百年都城、不受战争毁坏的北京,历史文化价值不言而喻,1949年北京城的城市建筑、古都风貌、城市结构都是经过数百年积累而成。

在应该如何规划新首都的问题上,梁思成、陈占祥于1950年2月共同提出《关于中央人民政府行政中心位置的建议》,后被称为“梁陈方案”,梁陈二人认为古城应该被加以保护,共和国的行政中心建筑群应该与古城保持一定距离,主张在当时的西郊(现在的公主坟一带)设立行政中心,其他城市功能区在此基础上再选址规划。但当时苏联前来北京的规划专家,却主张应该继续在旧城的基础上建设行政中心。

这场分歧以苏联专家获胜为结局,也拉开了北京此后数十年的建设基底。

但北京的城市发展扩张,一直有它自己的模式:建筑从旧城区向四周蔓延,拆掉城墙,推倒绿地庄稼,城市如“摊大饼”一样,一环一环又一环,一直摊到六环。

“摊大饼”是对北京近30年城市扩张模式的暗讽:自上世纪90年代始,城市功能持续性聚集在城市中心,城内人口大量被拆迁至郊区,城市的扩张呈现“单中心+环线”,新区包围旧城,同心同轴向外蔓延的生长模式。

这一发展模式带来最显著的结果便是职住分离,“城内上班,城外睡觉”,2000万人群每日似潮汐般流动。据北京市交通委公布的数据,2019年7月12日,北京轨道交通全路网日客运量创历史新高,达1375.38万人次,而北京地铁的工作日日均客运量都在1000万人次以上,成为世界最繁忙的城市轨道交通系统。

“摊大饼”问题显著,解决方案也早已被各界认可,那就是必须改变北京单中心的城市功能结构,变单中心为多中心结构。

清华大学建筑学院教授、两院院士吴良镛,国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成,中国城市规划设计研究院原副总规划师赵燕菁三人曾一直致力于北京在规划上摒弃单中心、“摊大饼”的城市扩张模式,三人分别从不同的角度提出北京应该向着多中心发展,主城之外还应该有新区、新城。

建筑学系出身的吴良镛,传承梁思成的城市规划理念,坚定认为应该停止对旧城区的大拆大建,转而进行整体保护,这一理念背后既是对历史文化名城的尊重,还有对北京走出同心圆结构的愿景,即只有停止对旧城的大拆大建,才能使城市功能不再聚集于旧城内,才有望疏解中心城区的人口和功能,逐步改变单中心的空间格局,使外围新城建设获得支撑,防止中心城区继续扩大。

此外,吴良镛建议选择北京新机场周边,北京、天津、河北部分地区,成立跨界的“畿辅新区”,疏解首都的政治文化功能,将部分国家行政职能、企业总部、科研院所、高等院校、驻京机构等迁至此处,结合临空产业和服务业,合理布局,便其发展成为京津冀新的增长区域,成为推动京津冀发展的新引擎。

经济学背景的肖金成则从城市产业发展的角度提出方案,他将北京“摊大饼”式发展态势比作“瓢泼大雨”,要解决问题,就得建“密云水库”来接,即要在北京主城之外建设几个能够装下几百万人的新区。

基于这一理念,肖金成提出了“锁定四环”、“工业外移,双雁齐飞”战略。“锁定四环”,即通过规划禁止城市继续往四环外开发,停止北京城“摊大饼”。但他坚持认为北京1.6万多平方公里的面积,依然可以发展第二产业,就如上海开发浦东,北京应该将工业区集中于东部和东南部,东部以林河为中心,建设密怀顺新区,东南部以亦庄为中心,建设大亦通新区,两座产业新区如同“双雁齐飞”,再通过轨道交通把这两个新区直接贯通,如此形成强大的反磁力系统,形成北京经济发展的集中和强势区域,吸引产业与人才集中于此,实现变单中心为多中心的目的。

城市规划系统的赵燕菁则从城市功能结构出发,认为中央行政功能是北京空间结构调整的关键,北京要实现城市结构转移,以中央行政办公为核心的部分“首都职能”应当是调整的重点,并建议在北京通州长安街延长线方向发展新的中央行政办公区,这有利于行政职能的分期迁移和水平分工,而且,外迁机构的级别要尽可能高。

北京市政府亦吸收了从单中心向多中心的城市发展格局,在编制《北京城市总体规划(2004年-2020年)》前期的2003年,北京市委、市政府组织起草的《北京城市空间发展战略研究》中,第一次写入“北京的城市结构要从单中心转变为多中心”。

随后公布的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》中,改变单中心城市结构及“摊大饼”扩张模式是总体规划的一项核心任务,提出构建“两轴”(沿长安街的东西轴和传统中轴线的南北轴)“两带”(东部发展带和西部发展带)“多中心”这一新的城市空间结构。同时提出,加强外围新城建设,中心城与新城相协调,构筑分工明确的多层次空间结构;疏解中心城人口和部分职能;重点保护旧城,坚持对旧城的整体保护;重点建设控制中心城向外蔓延的第二道绿化隔离地区。

为改变单中心结构,2004版总体规划吸收了吴良镛和肖金成二人的方案,在吴良镛的建议下,北京规划了11个新城,分别是通州、顺义、亦庄、大兴、房山、昌平、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟,而在肖金成“双雁齐飞”战略基础上,总体规划强调北京重点发展的3个新城,分别是位于东部发展带上的通州、顺义和亦庄,当时将这3个新城做为中心城人口和职能疏解及新的产业集聚的主要地区,以形成规模效益和聚集效益,3个新城将共同构筑中心城的反磁力系统。

这一理念再次进入2017年发布的《北京城市总体规划(2016年-2035年》中,规划指出,为落实城市战略定位、疏解非首都功能、促进京津冀协同发展,充分考虑延续古都历史格局、治理“大城市病”的现实需要和面向未来的可持续发展,着眼打造以首都为核心的世界级城市群,完善城市体系,在北京市域范围内形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构,着力改变单中心集聚的发展模式,构建北京新的城市发展格局。

其中,在提出“怎样建设首都”的篇章中,“北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼”被写入,“一核”(首都核心功能区,总面积约92.5平方公里)、“两翼”也被认为是北京未来最主要的空间整体结构。

在中信大厦往正东方向25公里,通州区运河东大街,是北京城市副中心新政府办公区所在地。2019年1月11日,北京市委、市政府、市人大、市政协四套班子迁入城市副中心,随后数月,北京市级各委办局皆陆续迁至通州进入城市副中心办公。

作为北京“两翼”之一,北京城市副中心成为70年来第一个承载行政职能的城外地区——北京市机关政府外迁,将首都核心区腾给中央行政办公,对此吴良镛表示,“北京的中心城之外有一个副中心挺好。”

而北京城市副中心落子通州,位于北京的东部,与河北燕郊比邻,其地缘意义在于借助市政府迁至通州,带动北三县乃至整个东向和北向的河北腹地发展。

“两翼”之二,是相距中信大厦西南约100公里的雄安新区,由河北省的雄县、容城、安新三县及周边部分区域。2017年4月1日,中央决定设立雄安新区,并将其定位为“千年大计、国家大事”,以彰显其重要性。

随着各项规划通过,雄安新区亦进入正式建设阶段,据雄安新区党工委副书记、管委会常务副主任,中国雄安集团党委书记、董事长田金昌日前透露,新区正有序推进项目建设各项工作,今年谋划实施的69个重点建设项目,总投资初步概算将近3000亿元,其中新区内及对外连接重大基础设施建设项目16个、市政基础设施建设项目21个、生态保护和环境治理项目13个、水利及防洪工程项目7个、公共服务及配套保障项目12个。

对于雄安新区的功能,2017年4月初,京津冀协同发展专家咨询委员会组长、中国工程院主席团名誉主席徐匡迪对新华社提出了三个有利于:一、有利于集中疏解北京非首都功能,有效缓解北京大城市病,与北京城市副中心共同形成北京新的两翼;二、有利于加快补齐区域发展短板,提升河北经济社会发展质量和水平,培育形成新的区域增长极;三、有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构,拓展区域发展新空间,对于探索人口经济密集地区优化开发新模式,打造全国创新驱动发展新引擎,加快构建京津冀世界级城市群,具有重大现实意义和深远历史意义。

徐匡迪还进一步阐述了雄安新区的战略地位:“从国际经验看,解决大城市病基本上都是用了“跳出去建新城”的办法;从我国经验看,通过建设深圳经济特区和上海浦东新区,有力推动了珠三角和长三角地区的发展。京津冀协同发展瞄准的是打造世界级城市群,规划建设雄安新区是这项战略的重要组成部分。”

首都大疏解

要改变单中心集聚的发展模式,让北京朝着多中心结构发展,疏解功能、减量发展成为中央和北京市对首都发展的新实践。

对于北京的城市定位,曾有多次嬗变。

1949年,北京由消费性城市变为生产性城市,工业企业众多,经30余年发展,到上世纪80年代,北京的重工业占地区生产总值的比重在全国高居第二,全国的工业部门有130个,北京占120个,在最多的时候,北京的各类烟囱多达1.4万多根。

1982年,“工业基地”从北京城市总体规划中抹去,1993年,北京城市定位为国家的政治、经济、文化中心,直到2004年新版规划出炉,“经济中心”被删去,取而代之的是“国家首都、政治中心、文化中心、宜居城市”。

2014年2月26日,习近平考察北京提出“四个中心”,即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心,要求努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。

北京城市功能定位重塑后,整个城市的规划发展布局也迅速做出回应,疏解这四大功能之外的其他功能成为可以预见的动作。

对城市产业的疏解首当其冲,“有序疏解北京非首都功能,加快构建高精尖经济结构”进入政府工作议题。

2015年8月17日,北京市政府发布《北京市新增产业的禁止和限制目录(2015年版)》,禁止、限制近百个大类产业,所有新增或扩建产业都须在该目录之外。

2017年,“疏解非首都功能,优化提升首都功能”写入《北京城市总体规划(2016年-2035年》,随后进入十九大报告,疏解北京非首都功能成为推动京津冀协同发展的“牛鼻子”。

在总体规划发布的同时,北京亦在全市范围内开展了“疏解整治促提升”三年期的专项行动,对各类空间、产业、人群进行了大力度的疏解与整治。

何为疏解北京非首都功能?官方给出了解释,就是疏解京津冀协同发展规划纲要提出的四类非首都功能,即疏解一般制造业、区域性专业市场、部分教育、医疗等公共服务功能和部分行政性、事业性服务机构等。

疏解产业、市场,是政府最容易推动的工作,因此,在首钢等大型企业搬离北京后,从2017年开始,北京针对一般制造、专业市场进行了疏解,作为标志性动作,北京关闭了最后一座煤电厂以及经营数十年的动物园服装批发市场。

根据《北京市政府工作报告》披露的数据,仅2018年一年,退出一般制造业企业656家,疏解提升市场和物流中心204个,整治“开墙打洞”8622处,拆违腾退土地6828公顷、还绿1683公顷。

因为就业机会、公共服务、信息密集、鼓励创新,城市吸引人口聚焦,反过来,城市也因为人口聚集而兴盛,这是全球城市的发展规律。但如果人口过多、过密、缺乏科学的城市规划,人口反而会成为“令人揪心的问题”。

《求是》调研组近期对北京市的一次调研中对北京人口作如下表示:人口过密,每年增长几十万,多集中于中心城区,老百姓形象地说,头已经撞到天花板上了。人一多,开发强度过高,资源环境的压力就大,城市运行成本就高,公共服务和社会治理任务就重,地价房价高企,经济社会各要素就会处于“紧平衡”状态。

因此,疏解非首都功能的一大目标正是对中心城区人口的疏解。

在《北京城市总体规划(2016年-2035年)》中,对北京人口作如下表述:“按照以水定人的要求,根据可供水资源量和人均水资源量,确定北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内,2020年以后长期稳定在这一水平。”“降低城六区人口规模,城六区常住人口在2014年基础上每年降低2-3个百分点,争取到2020年下降约15个百分点,控制在1085万人左右,到2035年控制在1085万人以内。城六区以外平原地区的人口规模有减有增、增减挂钩。山区保持人口规模基本稳定。”

但北京市发展的过往经验表明,规划人口与实际人口数量之间并不能达到有效统一。

2004年版《总体规划》确定的2020年北京水资源可承载人口为1800万人左右。但这一控制目标仅过四年就被突破,2009年底,北京市实际常住人口总数达到1972万人,2012年,达到2069.3万人。2000年至2012年,北京市常住人口增加了712万人,年均增加近60万人,相当于每年增加一个大城市。

为何北京的人口怎么也控不住?中国城市规划设计研究院院长杨保军曾对此有个形象解释,他将人口与产业的关系,比作鱼和鱼饵,“你一边拼命地往这儿撒鱼饵,一边还不希望鱼过来,甚至还要把鱼赶走,这可能吗?

随着将非首都功能剥离,对一般产业进行禁止与限制,专业市场的搬迁,与之相关的外来人口也随着外迁。从当前政府公布的官方数据看,人口减量发展目标得以实现。“2018年,全市常住人口减少16.5万,城乡建设用地减量34平方公里,建设面积减少了1200多万平方米。”北京市市长陈吉宁表示。

作为首都的北京,城市吸引力在全国无其他城市可比拟,减量发展并不是堵住产业与人口涌入,其根本目标是疏解城市功能,因此,在2017年版的《总体规划》中,“通过疏解非首都功能,实现人随功能走、人随产业走”,功能、产业、人口三者关系被理顺。

错过2004年至2014年十年间的功能疏解最佳窗口期,近年北京启动的新疏解调整,在理清了基本发展逻辑后,实践中需要更大的勇气和决心,终止将北京城摊得更大更厚更密的前提下,让就业、居住、消费、文化四大功能回归本质,将是新首都未来规划事业的努力方向。

(本文首刊于2019年9月30日出版的《财经》杂志)

(编辑:陈颖)
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