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城市转型不能回避房地产发展问题|李铁谈城市

本文来源于《财经》杂志 2020-10-28 18:14:29
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文|李铁  

编辑|朱弢

针对不同类型的城市,制订不同的政策目标,完全可以释放房地产巨大的发展潜力,但这需要中央政府及相关部门允许城市政府大胆尝试创新,而不是拘泥于一刀切的政策

根据当前中国经济发展的客观现实看,当下房地产的问题就是在部分城市的房价过快上涨,以及在大部分三四线城市,也包括一些特大城市出现了相对供给过剩。

很多学者提出,按照发达国家的经验,在房地产出现供给波动的情况下,政府必须采取强有力措施,通过多种行政的政策工具,控制房地产所出现的问题,进而防止泡沫而引发的金融危机。

但是中国房地产的发展与其他国家有着根本的区别。而对于中国的城市转型来说,如何继续释放房地产的发展潜力,是一个无法回避的问题。

为什么说房地产还有巨大潜力?

中国房地产与西方的区别在于:一是城市政府的推动,毕竟房地产开发的利益和政府的利益紧紧地捆绑在一起;二是金融机构的推动,房地产信贷为金融机构带来了巨大收益;三是大多数非房地产企业的参与。企业给地方政府带来了稳定的税收,地方政府通过土地资源支持各类实体企业发展房地产,从而大大降低了企业的成本;四是房地产的供地规模平均都在百亩以上,大规模的房地产开发形成了巨型房地产企业,在一段时间内成为中国的主导产业;五是房地产关联的土地出让预期,成为地方政府的抵押品,从而使金融机构与城市政府成为利益共同体;六是最重要的一条,绝大部分的产业园区和新区,开发的动力和运转的维持也基本是靠房地产开发。

从发展趋势来说,中国的房地产还有巨大的潜力。美日曾经的泡沫是在城市化率达到80%以上,人口的空间流动处于稳定和饱和状态时出现的。而中国真正在城市购买住房人基本是户籍人口。而中国的户籍人口城镇化率才44.5%,未来,随着城镇化率的提升,包括市民化的农业转移人口,以及可能新增的城镇人口,预期至少还有4亿多的人口在各类城镇有着购房需求。

这种人口流动趋势和居住的变迁,决定着中国房地产发展未来的重大空间格局。而恰恰这一点,被人们严重忽视了。因为人均住房的现实无论是40平米还是30多平米,其中都包含着接近60%的农村户籍人口。农村存在着严重的人户分离现象,而且农村的住房质量,只有25年-30年的建筑寿命预期。未来根据中国城市化发展的趋势,无论从空间结构的变化、人口的变化以及住房质量的变化,都会继续带来房地产的巨大需求。

从空间结构上看,中国房地产发展严重不均衡。人口流入城市的房价普遍都是有上涨预期的。在优质公共资源集中的城市,未来房价更是有着较大的上涨空间。原因在于这些城市仍然有不断流入的人口,随着优质资源的再分配和可利用空间资源相对于新增人口匹配的不足,一同推动着房价上涨。

针对房价上涨,很多政策往往是按照封闭的城市区域来制定的,而忽视了住房空间位置的变化对于房价会产生根本的影响。

例如,广州市的商品房均价约为每平方米7万元,通过地铁连接,佛山被纳入广州的半个小时通勤圈。在此之前,佛山的房价只有每平方米1万多元。显然对于广州的中低收入人口来说,到佛山买房是最优的选择。当大量的广州人到佛山买房之后,佛山的房价上升到接近2万元的水平。即使如此,相对于广州主城区来说,佛山的房价水平仍然低很多。这样一来,一些广州人可以在佛山买到与自己收入水平相适应的住房,而佛山人因为房价的上涨,也乐见自己的资产升值。

需要看到,在已有的政策框架内,并没有考虑到随着交通基础设施的投入,会影响到中心城市与周边城市通勤半径和时间变动,进而带来居住的空间选择的改变,并影响住房供需乃至房价的变化。这种住房空间的变化,可以让更多人享受到低房价的好处。

诸如广州与佛山的案例,完全也可以适用于深圳与东莞,或是北京与河北沿北京边界等城镇。

但当前的政策更倾向于要求任何城市都不能出现房价上涨的问题,强制地通过行政手段来限制所有的城市政府和地产商提高房价。显然,这种做法不仅仅会阻碍仍有潜力的房地产发展,实际上也影响到中心城市中低收入人口的利益。对于房地产商来说,随着拿地成本过高和税收严控,收益已经不高,继续压价卖房显然无利可图。城市政府则因为无法获取土地出让金,严重地影响了因房地产开发而可能得到的财源。

其实,在城市转型过程中,一些完全可以被利用的传统路径被行政手段压抑了,因为政策过于强调刚性的一刀切和强制的行政手段,抑制了仍然存在并且还有潜力房地产市场红利,这是对于人口流入城市和一部分特大、超大城市房地产发展的政策误区。

在人口流出地区,则是另一种情况。因为没有足够的产业支撑和新增企业的供给。对于这些城市政府来说,发展房地产是增加财源和降低招商引资成本的重要手段。

然而,发展房地产的先决条件是城市具有相比于下辖城镇和农村更为丰富的相对优质资源。例如,可以对下辖城镇更多的财政上缴收益进行分配,对于招商引资土地供应的相对垄断,对于规划和发展权的绝对优势等。当城市基础设施和公共服务设施达到一定规模之后,城乡间资源不均衡的格局以及高等级城市景观等形成的吸引力,可以确保下辖城镇和农村的精英群体对这里的房地产产生需求。

中国城市的等级化发展,使得城市建设的水平差异十分明显。当城乡居民在获得更高收入后,也就有了选择更好住房空间的机会。当他们没有能力去特大城市和超大城市购买住房时,在三四线城市购房则成了最重要选择,毕竟地县级城市的优势明显地大于一般的镇。

这也是各类型城市的房地产曾快速发展所具有的必要条件。即不同类型的人口,按照就业能力和收入水平,依据城市的等级和住房价格,选择在不同城市买房。即使是收入不高的外出农民工,近几年也出现一种趋势,他们放弃原来回到农村建房的做法,转而到县城买房,甚至农村年轻人结婚条件也是要城里有一套住房。因为未来在县城能让子女得到更好的教育,让家里的老人能有更好的医疗条件。这也是最近几年农民工在各类城镇购买住房的比例从原来的1%上升到20%左右的重要原因。

因城施政,允许创新

必须承认,中国长达几十年的房地产红利最近确实出现了中断。毕竟人口收入增长趋势也开始逐渐放缓,随着各项政策的收紧,对无论哪一类城市的房地产都是巨大的压力。

对于人口流入地区,为了应对房价上涨引发的社会不满,采取了严厉的房价调控政策。还有一些地方,由于担心人口流入过多,政府承担不了未来公共服务的压力等原因,主动控制房地产的发展。虽然这些城市因为基础设施和公共服务资源的绝对优势,以及充足的产业资源支撑,仍然具备承载更多人口的条件。

而对于更广大的三四线城市,已经吃尽了房地产粗放发展的红利,住房供给已过度饱和,也就必然成为政策调整的主要对象。对于这些城市的政府来说,一方面要确保继续尽最大能力招商引资,另一方面还是希望继续依靠房地产发展来缓解日益增长的财政压力。

对于上述不同的两类城市的发展,政策的目标应该有所区分。

从未来激活内循环、带动消费和投资的潜力的角度出发,在人口流入和房价上涨地区,完全可以利用中心城区的空间外延,通过轨道交通连接周边小城市,增加郊区住房供给,以缓解中低收入人口购房压力,同时还可以带动周边中小城市的发展。

其实对于资源优势和等级优势特别突出的人口流入地区来说,目前的城市转型需求并不是十分迫切。但是需要降低成本、改善营商环境,进一步吸引更多的创新型高端企业,因此政策目标显然与人口流出地区有着本质上的不同。

在未来一定时期,这类城市对房地产的作用还要给予充分重视。更多地利用周边的中小城市,来满足中心城市中低收入人口对住房空间的需求。例如,通过户籍管理制度改革,可以释放一部分中小投资者未来的投资和消费潜力。提供多元化的消费和投资环境,利用周边的中小城市疏解中心城市功能,充分发挥“都市圈”的空间作用,向周边城市分解不同类型的居住空间和产业空间,甚至把一些大的企业引导到周边城市。这些政策都可以促进中心城市与周边中小城市的互动,在都市圈内形成按照市场化进行要素配置的合理空间格局。

而对于人口流出地区,可能需要另择路径,考虑如何在减少对房地产过度依赖的同时,降低招商引资成本,实现稳增长、保运转以及保民生的政策,要解决的问题则要复杂得多。

这些城市本来就普遍存在优质资源短缺、区位条件较差、人力资源外流以及营商环境不佳等问题,对于房地产和对高等级城市发展模式的路径依赖性比较强。这些城市可能尚处于工业化中前期的发展阶段,因此更要围绕如何利用成本优势来提高对投资的吸引力,提升城市的包容性,尽可能创造更多就业空间等方面,制定与现实联系比较紧密的政策。

同时,对未来农民工返乡创业和回家乡置业所产生新的住房需求,也要给予充分重视,并提供一定的发展空间。重点是在县一级城市强化基础设施建设和公共服务设施建设,不需要高大上,更注重普适性。

对于中小城市而言,引进高端企业的机会远远低于高等级城市。但是完全可以通过中小投资者的个性化投入,改变城市的面貌,形成新的发展模式与传统文明的复归,并且可以大大缓解地方政府财政面临的压力。

要实现这点,就需要尽量利用土地价格相对便宜的优势,发挥中小投资者的作用。对入市的集体建设用地和国有土地,可以探索小块土地拍卖、开发——甚至可以小到几十平米的地块。这样做的好处是可以把闲置资源有效利用,提升土地利用空间,同时增加小投资者进入的可能性和积极性,可以为小块土地使用者提供长期经营预期,进而带动其品牌长期化、品质化的提升。更重要的是中小投资者同样可以通过购买小块土地来创造新的就业机会,这也曾经是原来沿海发达地区前店后厂的重要经营模式。

如果这一发展思路得以落地,政府从小块土地拍卖中获取的收益不亚于大规模地产开发的利益。但是难度在于,小块土地的利用模式提高了城市政府的管理难度,对规划和管理都提出了更高要求。

如果按照这种思路去探索人口流出地区的城市转型,一方面需要城市政府对城市景观思维重新理解和认识,摆脱过去照抄照搬大城市的发展模式惯性;另一方面则需要中央政府及相关部门允许城市政府大胆尝试创新,而不是更多拘泥于一刀切的政策。

毕竟,没有改革和突破何谈实现城市转型?而且这些转型的探索对于中国突破正在面临的经济发展困境和确保增长具有重要现实意义。

作者为独立经济学家,本文根据作者在中国城市规划协会年会上主旨发言思路整理,此次刊发的为第四部分,编辑:朱弢

(编辑:张潇月)
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