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如何避免中心城市的“虹吸效应”|李铁谈城市

本文来源于《财经》杂志 2021-04-08 19:13:05
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文/李铁   编辑/朱弢

要按照市场规则,给与各类城市平等的发展机会,同时结合行政区划的优化和调整,设置更多的城市。这样一来,人口和产业会根据成本自动选择发展空间,才能避免中心城市单方面的“虹吸效应”

城市始终处于发展之中,城市群和都市圈也是如此。如果站在历史长河的角度去看待城市聚集衍生出来的各种形态,就会发现其中仍然遵循着必然规律。

例如,城市由小到大的发展壮大;先是有孤立的城市,再产生城市群;一个城市会不断吸引人口和产业集聚,但当人口达到一定规模后,生产生活成本会不断提升,此后产业会自动向外辐射,人口、住房也会自动向周边城市转移等等。

我们看待城市规模的大小,主要是看人口对于居住和就业空间的选择。城市聚集的人口越多,当然也就会产生更多的就业机会,这来自于人和人之间相互服务的需求。

在城市的不同发展阶段,人们向城市聚集的原因也是不同的。例如,依托于交通要道和枢纽产生的城市,人们的交易行为促进了要素的聚集,产生了城市的雏形。进入工业化时期之后,工业规模的扩大,需要更多劳动力来参与机械化生产,而劳动力的聚集则扩大了城市规模。工业化中期之后,城市地价的上升导致人的生活、就业成本,企业的环境、土地成本增加,需要向成本更低的城市近郊区和远郊区转移,这给周边中小城市带来了发展机会。

很多研究者在讨论当前中心城市的发展问题时,往往会提到“虹吸效应”,并将其作为中小城市发展的障碍。但需要看到的是,“虹吸效应”是一种客观存在,要避免它的负面作用,则需要分析其中的深层机理,找出问题所在,才能对症下药。

中国城市的“虹吸效应”有自己的特点

所谓城市的“虹吸效应”,就是在工业化中期前后,中心城市吸引人口和要素集聚的过程。这里有几个前提条件,如工业发展产生了更多劳动密集的就业机会;人口聚集提供了人们相互服务的需求;基础设施和公共服务设施的集中投入,更容易产生规模效益。更重要的是,在交通基础设施配置不足的时代,人们倾向于选择将中心城市作为迁徙和就业的目的地,可以大大减少出行距离和通勤时间。

很多学者在列举城市发展规律的案例时,往往忽视了不同城市有不同发展阶段、不同人口密度和不同体制环境。一些国家经历了几百年的城市化历程后,城市的“虹吸效应”已经弱化,城市空间格局也已经相对稳定。而大部分发展中国家,尚处于城市化初期和中期阶段,正处于“虹吸效应”较强的时期。

那些人口高密度的国家,在城市化高速发展进程中,由于空间狭窄,“虹吸效应”更加明显。但是进入高收入国家行列后,交通便利性使得中小城市与中心城市同步均衡发展,“虹吸效应”便不复存在。

再来看中国,城市“虹吸效应”与市场经济国家又有着根本不同,行政等级化的城市管理体制带动优质要素、资源向省会城市和高等级城市集中,随之而来的其他市场要素也相继跟进,造成了高等级中心城市的人口和资源高度聚集。

如果按照中国不同时期的城市发展进程来看,在严格的户籍管理制度控制下,处于工业化中期前后的城市规模,并没有带动人口的超高速增长。但是随着优质要素和资源的进入,人口伴随着服务业的迅速发展向中心城市集聚。具有全国影响力的中心城市吸引全国的优质资源和各类要素,具有省级影响力的中心城市集聚了省内的绝大部分优质资源和要素。这在中国的城市体系中是普遍的现象。

伴随着交通基础设施建设水平的提升,“虹吸效应”更为显著的结果就是服务业人口的大量聚集和购买中心城市住房的人口大量增加。而当这些中心城市越过了工业化中期阶段后,在选择工业发展空间时,也会充分考虑到自身财税收入的需要,选择在郊区的空间建立新区和园区,使得产业的税收收益不至于外流。

中心城市周边中小城市之所以很难在产业空间重组中获得合理的发展机会,是因为开辟新区的占地成本要通过中心城市主城区的房地产开发收益作为补偿。土地出让收益中一部分红利可以转化为主城区的基础设施和公共服务设施的投入资金。这就在相当程度上阻断了中小城市的发展机会。

发展中国家和新兴经济体,大多处于工业化发展中期,“虹吸效应”的典型后果则是全国人口大量涌入中心城市。无论是在拉美,还是南亚和东南亚,包括非洲国家等,城市按照市场配置要素和资源的模式,没有体制限制,农村人口过多地向中心城市聚集,已经导致了严重的“城市病”。

在这些国家的城市空间结构中,特大、超大的中心城市内部贫富分化严重。而城市周边的中小城市则大多是富人聚集区,或者是原住民聚集区。这些国家的政府在过度尊重迁徙自由的同时,也不得不忍受人口在中心城市过度聚集而产生的一系列社会问题。

这些经验教训曾经被中国当作城市发展路径选择的负面经验。长期以来,在城市发展政策制定中,严格控制超大、特大城市人口,曾经是中国城市化空间格局政策选择。但是这种选择,在中国特殊的城市管理体制下,并没有发生作用。

与其他发展中国家和新兴经济体相比,中国的中心城市还有另外一个体制优势,就是可以通过土地制度降低发展成本,吸引产业在周边新城新区聚集,同时利用户籍管理体制,限制外来人口的落户,但鼓励劳动力自由迁徙。这种体制的作用是既吸纳了充足的低成本劳动力,同时又减少举家迁徙的低收入人口过度聚集而产生贫民窟。

因此,“虹吸效应”在中国的中心城市表现为优质资源和要素的聚集,而不是大量人口举家在中心城市落户。省域内有能力到中心城市购买住房的人口,显然与优质资源和要素的需求相匹配。这种优质兑换的结果可以称之为中国特色的中心城市“虹吸效应”。

如何避免“虹吸效应”的负面作用

如何避免中国的特大、超大城市利用等级化优势产生“虹吸效应”,应该是重点要研究的城市空间格局问题。毕竟,中国城市优质要素和资源向高等级中心城市的过度聚集,是通过行政手段带动的。而这种行政引导也反映出城市决策过程中各类精英群体的影响。

例如,省内官员除了升迁和外调,绝大部分都愿意住在省会或中心城市;企业家和其他精英群体也愿意享受这里优越的基础设施和公共服务,无论是城市环境和生态,高品质的房地产开发空间,还是完善的医疗设施和各类教育资源等。

行政手段带动的优质资源集中在各类高等级中心城市,自然也带动了市场化要素的跟进。但是当城市规模过大时,“虹吸效应”也会产生很多负面后果。

一是城市优质资源集中导致了地价上涨,带动了房价提高。毕竟优质资源在中国是严重短缺的;二是城市包容性越来越差,因此产生了对外来农业转移人口的排斥。城市管理者不希望城市街区出现脏乱差,任何社区都不希望有低收入人口集中,避免出现影响治安的各种因素;三是城市需要有足够的财政能力来支撑因人口过快增长而产生的公共服务提升的需求。在房地产发展受到限制之后,这些财力增长的土地出让来源也受到扼制,只能更多地依赖产业税收。受到地价和成本的约束,新增产业发展空间不能在成本高的主城区,只能到成本相对低的郊区选择新城和新区作为产业发展空间,而周边中小城市的发展机会也将受到限制;四是中心城市热衷于通过增设市辖区,把一些县级市或县改成区。这样在发展空间上减少了竞争对手,反而不利于市场配置要素和资源;五是跨城市行政管辖区的其他城市,在资源和要素以及土地计划指标分配上,都受到上级政府的约束,所以自身发展空间和引进投资机会都处于竞争劣势。

那么,如何避免中心城市的“虹吸效应”?解铃还须系铃人。

首先,既然之前是行政手段造成的“虹吸”,显然通过行政手段进行疏解也是比较有效的办法。例如,北京市副中心和雄安新区的建设,都是通过行政手段疏解主城区人口和要素过度集聚而采取的重要政策措施。上海在远郊区规划5个新城,也是同样的行政疏解的方式。

其次,按照市场的办法来避免“虹吸效应”,更重要的还是充分发挥城市群和都市圈的作用,特别是中心城市周边中小城市和小城镇的作用。这里的重点是放权,在规划中给与中心城市辐射圈内的中小城市更多发展机会和空间。可以通过行政控制来实现规划引导,防止滥占耕地。通过放权,充分利用建制镇等级的小城市,允许农村集体入地入市,合理利用空间重组的方式,建成一定规模的中小城市。可借鉴的例子是,韩国和日本在首尔和东京周边规划了一批小城市,一部分是依托原来的小城市,一部分是建设新城。

再次,加快中心城市联接周边中小城市的轨道交通建设,缩短中心城市郊区、周边小城市的居民进城就业的通勤时间。可以实现服务业就业在中心城区,居住在郊区,实现合理的就业和居住行为的空间格局。全世界城市发展的普遍规律,就是居住在中心城市的主城区,可以获得最好的就业寻租机会,而居住在郊区的小城市,可以大大降低居住和生活的成本。从两个方面都可以形成家庭的最佳收益。

然后,就是允许外来务工就业人口,包括农业转移人口和城镇间流动人口,在距离中心城市一个时通勤圈范围的小城市,实现落户和市民化进程。在这里按照相应的收入水平,建设对应的基础设施配套和公共服务项目,让他们在这里完成城市化过渡,同时也为他们通过稳定的生活和较低的成本,形成在城市长期就业和居住以至于市民化的预期,也为城市人口结构注入了新鲜活力。

最后,省级行政区或者是地级行政区内要促进各类规模城市均衡发展。高等级中心城市可以主动疏解一部分优质资源到周边中小城市,可以增加计划用地指标给与其他的城市,可以把新引进的投资项目尽量安排到非省会城市,下放管理权限,给与其他城市发展自主权。

总而言之,要在各类国土空间规划的城镇空间格局中,真正按照市场规则,给与各类城市平等的发展机会,并结合行政区划的优化和调整,设置更多的城市。只有这样,人口和产业会根据成本自动选择发展空间,并且在中国中心城市规模已经过大的情况下,从中心城市单方面的“虹吸效应”,向形成大中小城市和小城镇协调发展的格局转变。

作者为独立经济学家,中国城市和小城镇改革发展中心原主任

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(编辑:袁鑫笛)
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