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新城规划频频出现鬼城,问题出在哪里?

本文来源于《财经》杂志 2021-08-09 22:35:00
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作者 | 孙斌栋   编辑 | 王延春

中国多中心和新城新区的建设成效并不令人满意。以上海为例,中心城区继续绵延,郊区的副中心远远没有形成。国内还有很多的二线城市、三线城市出现“鬼城”。

由于大城市的绵延带来了污染、拥堵等问题,引起了人们对大城市要不要控制人口的争论。实际上,大中小城市各有利弊、各有存在的理由,大中小城市如果要进行协同发展,应当怎么执行?其中有何内在规律? 

以上海为例,现在大家都认为上海人口太多,需要控制人口,但是从结构来看,上海2500万人,其中一半的人住在中心城区,而中心城区仅占上海住房用地不到1/10的土地。如果上海的人口结构、就业结构合理分布的话,就可以容纳更多的人口。

因此,当一个城市是多中心就业结构的情况下,最佳人口规模要比单中心人口要大很多。如果把上海的人口从中心城区疏解到郊区,多中心的结构是不是能缓解中心城区过度拥挤的问题,同时也不至于引起控制人口规模带来的集聚损失?

截至目前,中国多中心和新城新区的建设成效并不令人满意,以上海为例,中心城区继续绵延,郊区的副中心远远没有形成,除此之外,国内还有很多的二线城市、三线城市出现“鬼城”。问题究竟出在哪里?

成效不好可能有两个原因:第一,多中心本身是对的,但在实施过程中没有做好。第二,很可能多中心本身就是有问题的,至少从经济效益来讲,它可能损害了“单中心”的聚集效应。

研究显示,单中心集聚经济效益是提高的,但并没有增加得更快,理论上存在着最大、最佳的城市规模。但当集聚不经济超过集聚经济的情况下,自然而然城市就要蔓延和分散了。多中心可以有利于降低集聚不经济,理想的情况下,从单中心变成多中心,如果能实现职住平衡的话,可以缓解交通拥堵。

从房价来讲,单中心的中心房价是非常高的,另外的几个副中心可能会降低平均地价,至少可以降低核心区极端的高房价。因此,多中心、单中心在理论上各有好处,最后的成效取决于实践,以及每个城市对集聚经济和不经济的权衡。

展望国内外实践,东亚地区对于多中心城市的实践比较多,东京、首尔、中国香港、新加坡都是多中心城市,相对比较成熟和成功,但可能不具有推广性,因为这些城市本身不大,另外它们的政府是非常自律、非常强大的,规划一旦制定出来是会严格执行的,所以有时候不具有可比性。

根据我们的研究,100万以下人口和300万以上人口的城市,单中心效果更好,但100万到300万之间多中心效果好。

为什么300万以上的城市单中心更好呢?因为一些重要的城市有很强的经济资源动员能力,它能把城市的集聚不经济降到最低,比如,修建很多的地铁。北京和上海一旦把集聚不经济的拥堵问题解决,就又有能量和理由吸引要素来集聚,能达到更高的经济绩效。

研究还发现,当城市群有1800万以上人口的情况下,多中心才开始显示出它的正效应。当城市群内部列车互相来往每天24班以上的情况下,多中心才显示出对劳动生产率更高的作用。这也意味着,当一个城市群足够大的情况下,分散会更好,当城市群内部有足够多联系的情况下,才能实现规模互借,信息来往、产业互动,才能弥补从单中心裂变成多中心带来的集聚经济的损失。

此外,研究还显示,北京、上海、香港这样中国最高等级的经济中心城市,其经济辐射正向效应最大的半径是1200公里,远远小于中国的东西距离,也小于南北走向。由此可见,从经济中心城市辐射角度来讲,中国不应该是单中心的,除了北京、上海、香港等大城市之外,西南、西北、东北都应该有中心城市,中国的经济中心应该是多中心均衡分布,更有助于促进大国经济的均衡、高效发展。

除了劳动力、资本、技术、人力资本、制度,空间结构和空间组织是同样重要的生产要素,可是作用的机制非常复杂,有高度敏感性,不同城市规模有很强的异质性。因此,空间规划尽量地尊重科学规律,但是政府的作用还是很重要的。中国的空间结构往往是政府计划形成的,解铃仍须系铃人,北京通州副中心和上海新城建设,如果政府不积极介入,是不可能实现的,未来政府一定要积极介入政策干预。

最后是否成功,取决于市场的力量,这就看政府的调控艺术,在启动之后,什么时候退出,让市场来决定战略是否成功,这要求高超的政策调控艺术。

从城市角度来讲,考虑主中心和次中心的规模越早越好。城市群中,多中心也是更合适的,但一定要因地制宜,多中心更加强调城市内部交通基础设施的辅助。多中心的成功非常难,因为要实现职住功能的均衡。次中心要自成体系,但和主中心之间有相互的联系。世界上尝试过多中心的城市中,成功的寥寥无几,因为它对政策要求特别高。

多中心城市是否成功,最终是市场决定的,政府就要模拟市场,如果无限脱离市场,是不可能实现的。目前,新加坡实践是非常成功的,这对政府的执行能力有考验。

在城市群里面,在当前发展阶段,靠近北京实际上是不利于小城市发展的,在长三角,靠近大城市是有利的,说明在不同的城市发展阶段,不同的城市群应该采取的策略也是不一样的。

(作者为华东师范大学城市与区域科学学院教授;本文基于作者7月27日在中国城市百人论坛2021青年论坛——城市未来与中国发展上的发言,《财经》记者张寒整理)

(编辑:陈颖)
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