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驯服“不平等”——如何向富豪征税

本文来源于《财经》杂志 2021-09-25 21:01:40
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作者 | 臧博   编辑 | 何刚 

经济不平等现象与人类文明进步始终如影随形,且在世界范围内有扩大之势。同时,深刻的经济不平等催生出多种“分配正义”思想体系,所引发的经济学左右翼之争也从未平息。财富分配从来不是一个单纯的经济学议题,而是与现实政治关联密切。

经济学家伊曼纽尔·赛斯和加布里埃尔·祖克曼的新著《不公正的胜利》,是一本从税务层面考察“不平等”问题的力作,且设计出了一整套美国税务改革方案。两位作者赛斯和祖克曼任职于加州大学伯克利分校,两人都是法国人,学术理路和研究方法均师承托马斯·皮凯蒂,且又有进一步发展。《不公正的胜利》接续了皮凯蒂的数学分析方法,引入文化分析,并对现实政治和经济议题提出独特政策主张。

本书系统分析了跨越一个世纪的统计数据,估算美国自1913年以来,从最穷困的人到亿万富翁的每个社会群体缴纳之税额。结果令人吃惊,1970年最富有的美国人缴纳的所有税收超过其收入的50%,是工薪阶层的两倍。2018年,在特朗普税收制度改革之后,亿万富翁的缴税额在过去100年中首次低于工薪阶层,富人们的税收已经下降到了1910年的水平。这种“累退”的税收制度加深了不平等,最终威胁全球化乃至经济发展。

有鉴于此,全书后半部分专注于探讨“如何让富豪们付出代价”,并基于此提出了一套细致而复杂的税收改革建议,如征收大幅累进的“财富税”,通过国际合作打击跨国公司的避税行为,并对其有效征税。

需要注意的是,《不公正的胜利》是一本政策分析著作,有明确的现实政治目标,即敦促改革美国乃至盛行于全球的不公正税收体制。两位作者也积极将其学术主张付诸实践,为民主党参议员伊丽莎白·沃伦的总统竞选方案有过美芹之献。后者曾参与角逐2020年民主党总统候选人。在沃伦公布的竞选承诺中,经济政策重点即在于打击经济不平等,提出的税务改革方案与本书所提出的政策建议颇多相似。

“逃税”促“减税”

本书花费大量篇幅分析,美国财富不平等问题之所以加剧,原因就在于罗斯福时代令富豪们苦闷不堪的准惩罚式税收体制逐渐被侵蚀。

罗斯福新政之后,美国对富人的税赋持续走高,一度达到准“没收式”征税。但在上世纪70年代,西方国家陷入“滞涨”,主导经济思想也借此契机为之一变。到80年代初,新自由主义迅速成为资本主义世界的时代主潮。彼时的政治经济思想主流是厌恶国家干预经济,连里根总统在1981年1月的就职演讲中也高呼“政府不是解决我们问题的办法,而是问题所在”。

里根还有另一句名言,说税收如同“日常打劫”(daily mugging)。说这番话时,里根是在批评自罗斯福时代以来的畸高税率已不合时宜。这一论调在当时的精英圈子里很有市场,其思想基础是,对自身利益的不懈追求支撑着所有人的繁荣,资本主义就是利用人类的贪婪来获取更大收益,税收成了拦路虎,所以减税乃至避税都是正确的做法。

在70年代之前,历届美国政府都在与避税行业斗争。但里根总统对税收积弊大肆挞伐,声称如果美国人想逃税也无可厚非,因为罪魁祸首是高到“非美国”的税率。税收庇护在里根任内发展壮大,即所得税允许纳税人从任何形式的收入中扣除商业损失。避税行业开始公开出售一些对合伙企业的投资,合伙企业不需要缴纳公司税,每年将利润分配给投资者(合伙人),成为合伙人自己的收入(或损失),并缴纳个人所得税。富人们争相投资于这些亏损的合伙企业,借此抵减所得税。避税行业自此发展壮大,而政府对富人的课税动力也进一步下降。

从1983年到1986年,美国经济进入复苏和快速增长通道。然而,税收庇护的发展导致所得税收入暴跌。20世纪80年代中期,美国联邦所得税收入(个人加企业)占国民收入的比例达到了1949年经济衰退以来的最低水平。这种偷漏税行为的爆发,又成为里根在1986年签署《税制改革法案》最重要的推动力之一。法案颁布后,合伙企业们神奇地停止了账面亏损。到1988年,曾经对顶级富豪实施准没收式税收的美国,将最高边际所得税税率降至28%。

当时的政治和知识精英称法案是理性的胜利,但《不公正的胜利》则指出,该法案后来成为加剧美国社会经济不平等的关键历史因素之一。

作者们就此总结认为,对富豪征税“累退”的过程,存在一个固定模式:税收暴增,接着受到被认为无法战胜的敌人(避税手段、全球化、避税天堂)的影响,政策制定者放任避税行为蔓延恶化,最终美国政府假装无法对最富有的人征税,从而大幅削减富人的税率。而这种“螺旋式”的变化日渐加重不平等程度,加剧着不公正。

经过上述分析论证,本书作者指出,过去几十年美国税收政策的变化并非经过深思熟虑的政策选择,尽管其中一些变化是有意识选择的结果,但大多数情况下政府只是被动承担: 避税行业的兴旺掩盖了收入和财富; 随着全球化发展, 可被跨国公司利用的新税收漏洞出现; 国际税收竞争的螺旋式上升, 导致各国纷纷降低税率。无论减税是否能产生积极的经济效果, 过去几十年的剧变,大体上并非知情公民深思熟虑和理性选择的产物。

对穷人严苛,对富人宽纵

作者们认为,美国的税收体制变得不公正,早已成了制造不平等的“引擎”;而极端财富像碳排放一样,给其他人带来了负外部性。这一现状亟待改革,但要向富人有效征税却极为困难。

如今在美国社会,收入金字塔顶端1%富豪的收入占比不断膨胀,工薪阶层的收入占比却已崩塌,资本收入在不同程度上正变得免税。现行税收体系不仅未能制止或减缓上述趋势,反而在强化其蔓延速度。

根本原因是美国政府很难从富人那里有效征税。亿万富翁的大部分收入不需要缴纳个人所得税。美国所得税的税基只纳入了63%的国民收入,许多形式的收入在法律上可以免税。这些免税政策确实让许多人受益,但受益最多的却是富人,尤其是顶级富豪。

书中用扎克伯格的例子来对此加以生动说明。2018年脸书公司盈利200亿美元,按照持股比例,仅仅那一年,扎克伯格的收入就相当于近40亿美元。但因为脸书公司没有分配股息,这40亿美元就不需要纳个人所得税。与其他许多亿万富翁一样,只要不出售股份,其个人所得税的有效税率就可以始终保持为零。

富豪们的收入很大一部分来自其所持有的公司股份,但如今在全球化发展,以及税收国际竞争的催化下,美国政府要向大型跨国企业征收公司税,同样变得越来越难。大型跨国公司可以轻松利用国际税率差异,将账面利润转移到避税天堂,其所承担税负要比其他国内企业更少。仅在理论上能给一些顶级富豪带来税负的公司税,也几乎没什么效果。因为这些公司往往会将利润转移到开曼群岛等地,轻松逃避数以亿计的公司税。

富人惯于玩弄的一个魔术是税务转化。在对资本低税率征税的时代,富人会将其适用高税率的工资重新归类为资本收入。而当公司税税率较低的情况下,富人又会变身为公司。与之相对,教师、公司职员,或者其绝大多数工薪阶层却很难将工资收入转化为股息或其他资本所得。这些做法的结果是导致富人层面的个人所得税几乎失去意义,税收制度的累进性被富豪们蚕食和破坏。累进性的所得税原本是抑制财富集中的最有力工具,如今其遭到破坏,解决不平等问题就变得更加棘手。

除了上述“宏观”税收不公,在一些具体的税收设置、减免环节,美国的税收制度也存在对穷人的过度征收和对富人的过度宽纵。比如,美国销售税和产品税加起来是极端累退的。这两个税种从最底层10%群体的收入中征收了10%作为税款,而在顶层征收的比例只有1%或2%。这种累退性的根源在于,穷人消费了其所有收入,而富人则会储蓄其收入的一部分。

此外,对服务的税收豁免也起到了重要作用。美国税收体制中不设增值税,但有销售税和产品税。与此同时,美国免除了对大多数服务的征税。穷人更多消费产品,要缴税;而富人更多消费服务,基本上免税。这就使得销售税和产品税成为实际上的“穷人的增值税”。具体而言,富人欣赏歌剧、办理高端俱乐部会员,或者雇佣家庭律师,这些开销大多免税;但穷人更多是去商店、超市购买食物和生活用品,或者加油和买衣服,都要被征收消费税或产品税。

时至今日,我们看到美国乃至全世界的超级富豪们,在过去半个多世纪中搭上全球化的便车,获得巨额回报, 财富积累达到前所未有的高度,他们要承担的税率却在持续下降。与此同时, 广大工薪阶层的工资停滞不前、债务膨胀、税收增加。自里根时代以来的税收制度,使市场经济中的赢家走向富裕, 但使那些很少从经济增长中获得回报的人陷入贫穷,成为罗尔斯在《正义论》中所说的真正意义上的“最少受惠者”。

作者发现,除了那些超级富豪,如今美国社会的每个群体都将其收入的25%-30%作为税款汇入国库。有人误以为,美国虽然没有像欧洲国家征收那么多税收,至少是以累进的方式在征税,但两位作者证明这个观点显然是错误的。

不平等引擎

另一种让富人得以减少征税的思路认为,对资本征税有害,这部分税负最终会转嫁给劳动者。

收入源于劳动和资本,税收要么落在劳动上,要么落在资本上。对这两种生产要素分别征收多少税,需要经济学家和政策制定者审慎权衡。长期以来,资本收入占国民收入的25%,剩余75%是劳动收入。但从1980年到2018年,美国的劳动所得份额从75%下降到 70%,而资本收入份额从25%上升到30%。在过去20年中,一个趋势至为明显——资本收入持续增加,劳动所得进步缓慢。

从上世纪七八十年代开始,一种理论和政策倾向逐渐变得清晰而坚定,即削减对资本征税,将有利于企业员工的长远利益。这种观点发展到极致,是主张对资本征税的最优税率为零:对公司利润、利息、股息、资本利得、租金、住宅地产、商业地产、个人财富、工业地产和遗产的税收都应取消,取而代之的是对劳动收入或消费征收更高的税。

根据这一理论,在全球化时代,资本供给对税后回报率高度敏感,一旦对富人及其资本增加征税,必然发生资本外逃。跨国公司的资本尤其具有弹性,随着税率提升,大量资本存量会消失。而且,资本本身可以使员工更具生产力,所以对资本征税最终将损害员工工资,换句话说,对资本的征税会被完全转嫁给劳动。

《不公正的胜利》则对这种“对资本征税有害论”提出质疑,同时指出全球化并没有消解向大公司和富人征税的能力,使全球化和累进税相互兼容完全有可能。

对资本征税后,税负的归宿到底是落在资本还是劳动上?资本和劳动,哪一个更具弹性?作者指出,如果按照通常的看法,资本具有极高弹性,那么比较投资率和资本税的长期演变就会发现,当对资本征税提升时,投资就应大幅下降,也就是对资本课税加速消耗资本存量,最终导致员工变得贫困。但根据对历史数据的比较分析,20世纪50年代到80年代,对资本征税达到历史高值,但社会储蓄和投资也处于历史高位,均值在国民收入的10%以上。80年代以后,对资本征税开始下降,却没有证据表明资本积累在增加。也就是说,对资本征税与资本积累之间没有显著相关性。

作者进一步指出,这并不意味着对资本征税没有经济成本,也不能说明储蓄决策对税收完全不敏感。而是说,从长期看,对资本的征税由资本所有者承担,而不是劳动。因为当对资本征税较高时,资本存量并没有变得更低(工资也并没有变得更低),所以对资本征税的税负归宿直接落在了资本上。因为富人的大部分收入来自资本,而工薪阶层和中产阶层的大部分收入源于劳动,对资本征税主要伤害富人,并非工薪阶层。

工薪阶层和中产家庭的收入大多来自劳动所得。当今美国社会中,收入分配金字塔底部90%的人,其税前收入的85%来自劳动所得,来自资本的获益仅占其收入的15%。雄踞收入分配顶端1%的人,其一半以上的收入来自资本收入,而且随着收入水平提升,资本收入在总收入中所占比例不断上升,直至达到理论极致,即收入100%源于资本。

所以当政府降低对资本收入征税时,很大程度上就是在为富人减税。这种税收体制下,富人通过较少缴税的资本,不断积累财富,形成滚雪球效应,加速美国财富集中。从20世纪70年代末到2018年,顶端1%群体的财富份额从22%猛增至37%。相反,底层90%群体的财富份额从40%下降到27%。

减少对资本征税意味着劳动承担了更重税负,这个过程无异于“强大的不平等引擎”。

让富人“掏腰包”

《不公正的胜利》精细描画出顶级富豪们如何使用精巧手段,发掘和放大有利于自己的政策漏洞,并充分借用全球化带来的新契机,逃脱本应承担的税负。

但如作者所说,经济学家的使命不是拔高一些被他们经常认为不可战胜的约束或普遍规律, 而是让充满无限可能的未来更加切实可行。有鉴于此,就如何遏制上述税收不公正继续“螺旋式上升”,作者们提出了一整套行动方案。这包括征收“大幅累进的财富税”; 通过国际协同,对跨国公司有效征税, 以调和全球化与税收公正的冲突等。

首先,针对跨国公司通过避税天堂躲避责任的做法,作者们设计了一套计划,从四个方面入手来对富人和跨国公司有效征税——示范、协调、防御,以及制裁搭便车者。

示范是指,每个国家都应监管总部位于本国的跨国公司。如果美国公司在国外纳税不足,则要确保其在美国缴纳应纳税款。其他国家也应对自己国家的巨头公司采取相同措施。举例而言,假如菲亚特在爱尔兰的收入,只依法向爱尔兰政府交纳5%的税,在泽西岛甚至享受了零税率,那么意大利应该向菲亚特在爱尔兰的收入征收20%的税,并向其在泽西岛的收入征收25%的税,使菲亚特公司在其经营的每个国家有效税率均达到25%。通过这样的做法,各国都将成为本国跨国公司的最后征税人,可有效抑制跨国公司在避税天堂入账利润的动机。这既不违背国际条约,也可执行。因为作为经合组织“税基侵蚀和利润转移计划”的一部分,大型跨国企业现在被要求逐国报告其利润和税收。

有论者担心,若国家真成为跨国公司的最后征税人,菲亚特、苹果这些跨国企业会不会把总部迁至避税天堂。要防止滋生这一问题,需要国际协调合作,就共同的最低税率达成一致。比如无论其跨国公司在哪里运营,都将对它们适用25%的最低税率。如果国际协调合作在某些国家遭遇挫折,比如一些公司将总部设在拒绝参与国际合作的国家,这就需要一套防御措施。高税收国家可以根据这家公司在本国经营的利润来征收税款。比如雀巢公司总部在瑞士,但其销售利润中的20%是在美国达成,则美国可以对这笔盈利征税。

毫无疑问,逃税集团会挖空心思钻空子,而律师们也会发现新漏洞。这就需要计划的第四个部分——“制裁搭便车者”,对那些使逃税者得逞的避税天堂实施经济和金融制裁。

至于对富人征税到什么程度,作者认为“应多尽多”。他们引用了罗尔斯在《正义论》中提出的分配正义理论,即如果社会和经济不平等提高了社会中“最少受惠者”的生活水平,则这种不平等就可以接受。至于税收政策,不应关注富人的货币利益,唯一应该关心的是向富人征税如何影响其他群体,也即征税的目标不是“让富人支付他们应缴纳的税收”,而是确保对一些人的巨额财富征税,可以使最穷困的人受益。

如果最高税率达到某个数值后导致税收减少,富人们通过减少工作等方式避免被征税,则这个数值就定得过高了;反过来,只要提高税率能产生额外财政收入,就应该继续提高,因为增加财政收入符合社会最弱势群体的利益。也就是说,对富人征税的最优税率是能够最大限度提升财政收入的数值。

作者根据上述原则,以及过去20余年间的众多实证研究,提出对富人最优的边际税率应在75%左右,这个税率适用于2019年收入超过50万美元的美国人。当边际税率提高到75%时,美国最富有的1%群体适用的平均税率将达到60%,这些富人的底部人群税率低于60%,超级富豪的税率则高达75%。此外,对富人60%的最优平均税率不仅应包括联邦所得税,还应包括州所得税、富人缴纳的一部分公司税、工资税、销售税等。又因为工资税是封顶的,而销售税对顶层收入群体来说微不足道,因此75%的最优边际税率应该被认为是联邦所得税、任何州所得税和公司所得税的组合。

作者认为,仅仅征收所得税还不够,因为在社会上最具优势的群体中,许多人拥有大量财富,但应纳税收入很低。在21世纪向富人征税,特别是要达到60%最优平均税率的恰当方法包括三个基本补充要素:累进所得税、公司税和累进财富税。三项之中,累进财富税最具杀伤力。

作者指出,征收累进财富税理论上完全可行。首先,最高收入群体的财富可以被明确定义:财富是一个人拥有资产的市场价值减去其所有债务。顶级富豪们向美国国税局申报的应纳税收入微不足道,但他们却无法,或很难掩藏数以亿计的身价。

不过,征收累进财富税遭遇很多质疑,其中主要反对意见之一是,能否有效征收财富税,还取决于富豪所掌握财富的流动性,即有些富人虽坐拥大笔财富,手中却没有足够的现金用来缴税。对此,作者认为,超级富豪的流动性问题是他们自己安排的结果,以便逃避所得税。而对于一些确实存在流动性问题的情况,比如持有尚未盈利但估值很高的初创企业股份,作者们提出可以允许纳税人以公司股份的形式支付税款。

美好愿景

不平等问题,尤其是全球化背景下的不平等问题,是一个热门研究领域,在这一领域中尤以皮凯蒂等人为代表的经济学左翼学者贡献巨大。2014年,皮凯蒂出版《21世纪资本论》,成为现象级的畅销图书,在思想界掀起波澜。保罗·克鲁格曼对其赞誉有加:该书以翔实历史数据,为我们清晰呈现了资本集中的真实状况及变化趋势,指明资本过度集聚导致了社会不平等。

《不公正的胜利》从学术研究理路上来说,深受皮凯蒂影响,却又有诸多创新之处。本书通过对长时段历史数据进行实证研究分析,探讨全球化背景下美国税收制度与不平等问题的关联,追问当前全球经济长期存在的结构性问题,为重整社会探寻新进路。

皮凯蒂的研究后来受到一些右翼学者的批评,集矢于皮氏对数据的搜集和处理存在缺陷等。《不公正的胜利》也可能会受到类似质疑。比如,作者认为美国社会自上世纪七八十年代以后,税收累进性不断受蚕食,减税政策也往往更多给富人带来好处。但据经济学家马丁·费尔德斯坦的研究,美国在上世纪80年代实施的一次减税和个人所得税改革,结果是普通人的收人也表现出明显变化。

作者提出的一些政策建议,目前还是停留于理想中的美好愿景,至少短期内难有实现的可能。如对顶级富豪征收累进财富税,无论两位作者还是皮凯蒂,都曾撰文中反复申说,但这一提议作为学术研究而言颇为大胆新颖,且有很强说服力,可要落地成为一项可执行的现实政策,必将面对政治、经济和社会层面的重重博弈。至于让存在流动性问题的企业主出让部分公司股份来抵缴财富税,无疑将挫伤创业者的动力。另外,作者提出一套涵盖四方面的行动计划,以打击富人及其跨国公司通过避税天堂来躲避纳税义务,这看起来非常美好,可跨国公司母国要想成为最后征税人,必须克服国际税收竞争,还需要实现相当范围内的大国间国际协调合作,其难度可以想见。

本质上来说,作者们的政策建议涉及公平与效率这一多年难解的争论。左翼学者有一种思路是通过改革资本税政策实现社会公平;右翼学者对社会公平的看法并不只是实现经济平等,更看重公平与效率的长期统一。《不公正的胜利》中提出了一整套非常诱人的激进税收政策,但这些政策是否会导致济激励消失,经济效率难以为继?这或许会是上述政策能否落地的关键争议之一。

(编辑:袁鑫笛)
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